2020年12月第22卷增刊
东南大学学报（哲学社会科学版）
Journal of Southeast University （Philosophy and Social Science ）
Dec．2020Vol.22Supplement
夏梦雅人力资源网站查询系统
注册会计师准考证打印（华东政法大学国际法学院，上海200042）
［摘
要］非洲和西亚严峻的形势导致难民危机愈演愈烈，并波及到欧洲
和东亚各国，
会对难民收容国的主权造成一定程度的侵害。现有的难民保护机制有很大的缺陷，
无法对宗教问题和主权问题进行协调，
导致相关条约实施效果微弱。欧盟各国作为难民重灾区，积极制定了各种政策以应对成员国利益严峻的难民危机，然而欧盟目前还在沿用20世纪末《都柏林条例》中规定的“欧洲共同庇护制度（CEAS ）”对难民进行庇护，导致规则和现实情况出现了脱节。另一方面，
维持难民的基本生计需要付出大量的资源，
作为难民保护主力的难民署依靠国家、组织和个人的捐助维持日常运营，
缺乏足够的资金支持，难民保护现状堪忧。［关键词］难民保护；难民契约；国际合作；全面援助
［中图分类号］D993.9［文献标识码］A ［文章编号］1671-511X （2020）S2-0080-04
［作者简介］夏梦雅（1994—），贵州省毕节市人，华东政法大学国际法学院硕士研究生，研究方向：国际法。
一、难民危机的现状
国际法意义上的“难民”是指因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因而留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事由留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。需要指出的是，按照《难民公约》的定义，因战争而逃离国籍国的人不能被称为难民，因为理论上战争并不迫害平民，《关于战时保护平民之日内瓦公约》
明确规定“任何冲突之一方……有义务保护不参加战事及虽居住在该地带内而不从事军事性工作之平民免受战争之影响。”所以因战争而逃离本国无非两个原因：1.交战双方不遵守日内瓦公约的规定，
对平民造成了伤害；2.平民害怕被迫害而自愿逃离本国。因叙利亚内战而逃离本国的人之所以有资格称为“难民”，更大的原因是因为“伊斯兰国”（ISIS ）的宗教迫害。
目前，低收入和中等收入国家收容了世界上85%的难民，约1690万人，其中最不发达国家提供庇护的比例越来越高，约占全球难民总数的三分之一。难民主要来源国大都位于非洲和西亚地区，难民迁徙主要分为了两个阶段：第一阶段，
难民由国籍国流入邻国；第二阶段，难民由第一收容国流入欧洲，并持续迁徙到目的地国。根据联合国难民署的资料，主要难民流出国从南到北、由西向东依次是刚果、中非、南苏丹、索马里、苏丹、
厄立特里亚、叙利亚、伊拉克、阿富汗。因为南部国家想要迁入欧洲的最短路线途径苏丹，所以苏丹既是难民主要来源国，也是主要迁出国。土耳其因为邻近叙利亚和伊拉克，又是前往欧洲的必经之地，难民流入量巨大。而阿富汗的难民则主要流入南部邻国巴基斯坦和西部邻国伊朗。可以看出，
河南省普通招生服务平台主要流出国的邻国大多是低收入国家，难民的流入给当地带来许多无力应付的问题。第一收容国因为自身的经济能力有限，往往不能给难民带来太多的物质帮助，所以大部分难民会选择离开第一收容国继续北迁欧洲。
难民迁入欧洲的路线主要有五条：1.地中海西线，阿尔及利亚难民经地中海迁入西班牙，有的会继续深入法国；2.地中海中线，
突尼斯难民经地中海迁入意大利；3.地中海东线，利比亚难民远渡地中海到达希腊；4.爱琴海线，土耳其难民经爱琴海西迁至希腊；5.土耳其海峡线，
土耳其难民跨过海峡继续向西北迁至保加利亚。所以意大利、希腊、西班牙、保加利亚、法国因地理位置原因成为难民泛滥的欧洲重灾区。而德国虽然地处欧洲腹地，但因其庇护率高、福利好，很多难民也会长途跋涉迁徙到德国，陕西教师资格证报名入口
这也是德国成为十大难民接收国的主要DOI:10.13916/jki.issn1671-511x.2020.s2.018
原因。影响难民迁徙路径的原因有很多，地理的、政治的、经济的……正是这种“趋利避害”的迁徙导致了现在这种危险、混乱和无序的状态，放任自由并不是持久的解决办法①。
二、难民保护的困境
1.相关国际公约效果微弱
1951年的《关于难民地位的公约》和1967年的《关于难民地位的议定书》作为两份后二战时期订立的协议，随着时间的推移，这两项公约都没有涉及难民流动的原因，也没有确定保护国的责任范围，以及如何促使具体又公平的国际合作等问题，所以公约的实践有限。关于如何处理难民问题的国际合作已成为所有国家关注的敏感问题，特别是许多国家同时是难民来源国、过境国和目的地国。由于人口贩运和走私等对流动人口造成严重破坏的犯罪激增，局势变得更加复杂。由于国家主权、边界管制、国家安全、暴力和恐怖主义、种族主义和仇外心理之间的复杂关系，难民保护的现实情况令人担忧。自20世纪以来，人们倾向于将难民视为从公约保护中受益的人，因为“难民公约”之类人道主义法规过度强调收容国的义务，会对难民收容国的主权造成一定程度的侵害。
鉴于各方矛盾无法通过《难民公约》进行协调，国际组织试图寻新的出路，2016年《纽约宣言》签署后，全球难民协议的制定得到了推动。历经三年密集的讨论和协商，2018年12月17日，联合国以多数票通过了《难民问题全球契约》，以求建立一个完善的框架体系应对全球难民危机的持续和加剧。
《难民契约》的核心是建立“难民综合应对框架”，该框架已载于《纽约宣言》附件，但是该契约并不具有法律强制力，契约被联大通过也不意味着契约参加国的难民政策会被改变。从国际法角度来说，契约的参加国不会承担任何法律义务，因此不会增加接收外国难民的数量或被迫出台更宽松的难民法规。
《难民契约》以《纽约宣言》申明的既定法律框架为基础，强调各国对边界管制和管理的利益必须坚持不驱回原则，且边界措施必须“不妨碍难民地位”和确保其“寻求庇护的权利”（第27段），“向所有需要保护的人提供保护”（第66段）。《难民契约》最具实践意义的成果是明确了此后将举行多次全球难民论坛，讨论如何以最佳方式应对“大规模”难民流动，并拟定了四个目标：（1）更好地分担负担和责任；（2）加强国家保护制度和应对能力；（3）改善难民来源国和收容国的社会经济条件；（4）促进难民的自力更生。契约为解决新时期的难民问题提供了完善的理论框架，但是效果仍然有待检验。
2.《难民问题全球契约》缺少有效执行机制
《难民契约》的重点是加强国家和地方基础设施，以确保这些基础设施既能满足难民的需要，又能满足收容国的需要。使难民能够有尊严地生活在收容国，有机会获得教育、健康和生存的权利。该框架还希望能够帮助难民受益于他们所生活的社区，并引导、鼓励他们为社会和经济福祉做出贡献。它通过东道国政府的领导、动员，合作伙伴投资、启动全面规划来实现这一目标。对难民来说，自力更生
意味着他们能减少对援助的依赖，以便在条件允许时更顺利地回归家园，同时又能为收容他们的社区创造财富。对收容国来说，他们对有需要的人表现出的慷慨不仅仅是为了体现自己的人道主义关怀，更希望收容难民后促进和加强他们自己的经济发展，或者至少是国家安全可以有基本的保障，不因收容难民而造成本国的秩序混乱。《难民契约》所倡导的是难民和收容国双方平等的地位，如果所有国家都拒绝接收难民，国际社会将面临巨大的人道危机，但是如果给予难民过多的特权，又将侵犯收容国的国家主权，给收容国带来巨大的经济和政治压力。
另一方面，难民体无法融入当地社区，特别是某些宗教极端分子进入收容国后要求当地政府迎合他们的信仰，2018年8月，瑞典多处爆发，以难民为主的点燃了近100辆车，并向警察投掷石头阻碍执法。瑞典的社会治安在国际排名中一直名列前茅，近年来因为难民问题已经爆发了多次动乱。如果不解决难民与收容国的文化冲突，致使受害者失去理智演变成施暴者，恐怕会更加打击当地居民接收难民的意愿。虽然任何信仰都应该得到尊重，但是收容国不得不考虑宗教入侵对本国文化的影响，双方的矛盾到底该如何调和？怎么如何处理难民和国籍国的关系、难民和收容国的关系、以及收容国和其他契约签署国的关系？《难民契约》并没有给出一个明确的可行性方针。缺少有效执行机制的《难民契约》执行力堪忧，各国还需要在后续会议中商讨更妥当的方针策略，联合国难民署作为作为保护难民的中立国际组织，也需要继续积极推动契约的实施。
3.难民援助资源严重缺乏
长期以来，难民署所需资金与实际资金之间存在巨大差距。其资金几乎完全来源于自愿捐款，87%来自各国政府和欧洲联盟，3%来自其他政府间组织，另有9%来自私营部门，包括基金会、公司和公众。难民署于1950年成立时年度预算仅为300000美元，但是随着其工作量和救助人口规模的持续增长，其成本也在不断增
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增刊夏梦雅全球视角下难民保护困境分析及思考
①James C Hathaway，“The Global Cop－Out onＲefugees”，International Journal ofＲefugee Law，2019，p.344．
加。难民署的年度预算在20世纪90年代初为10亿美元，随后每年持续提高，并在2017年达到77亿美元。而在2018年82亿美元的预算中，最终依靠捐助获得的资金仅仅达到了55%①。妥善处理难民问题必须要借助多方力量，我们要做好付出一定代价的准备。加拿大在2016年接受了重新安置25000名叙利亚难民的计划。每名难民的重新安置费用约为12，000美元，将25，000名叙利亚难民带到加拿大就要花费近3.85亿美元②。安置一名难民所需花费如此巨大，让政府拿出这么多钱进行人道主义援助的确会让国民无法接受。
欧盟各国作为难民重灾区，积极制定了各种政策以应对成员国利益严峻的难民危机，目前欧盟还在沿用上世纪末《都柏林条例》中规定的“欧洲共同庇护制度（CEAS）”对难民进行庇护，CEAS根据欧盟各成员国的实际情况向各国分配难民，援助核心是欧盟避难、移民与融入基金（AMIF），该基金在2014至2020年间预算额度高达31.37亿欧元，每接纳一名难民，收容国可得到6，000欧元的补贴③。该制度在过去十几年发挥了至关重要的积极作用，但是随着难民的大量涌入，德国、法国和西班牙都提出要加大难民补贴数额，因为除了基本的住房、食物和卫生健康保障外，收容国还要拿出大量资源来确保难民融入当地文化，基金缺口已经无法得到保障。为了避免难民危机进一步恶化，2015年6月，欧盟委员会从加强欧洲范围内难民安置力度的角度出发，公布了关于欧盟层面的难民安置方案，要求在分配原则基础上，确保向庇护寻求者提供更加安全的途径，并使整个欧洲在提供国际保护方面进行更加公平的责任分配④。由于各成员国在历史经历、经济基础、文化传统等因素上存有差异，它们在应对难民危机时的态度和表现也各不相同，欧盟各国仍然需要时间磨合。
山东省公务员人事考试网更令人无奈的是，难民往往无法获得可靠的工作或是不愿意积极就业，难民儿童的基础教育问题也需要基金持续跟进，即便欧盟各国已经投入大量资金，还是没办法完全保障难民医疗、食宿等基本的生理需求。这些障碍反映出缺乏准备和未来规划的体制缺陷，缺乏适当的立法或政策框架，缺乏充足的资源和系统的基础设施，缺少持续性的资助来源。如果不采取进一步行动，正如我们从欧洲最近的经验中所了解到的那样，第一收容国缺乏安全对策和生存机会，只会使丧失生计、极端贫穷的避难者进
一步逃亡，不可避免地给走私贩运之徒带来商机，导致更多的生命损失；或是增加其他国家的安全问题和相关挑战；亦或是引爆难民与收容国居民之间的矛盾并破坏迁徙者对当地政府和相关机构的信心、消磨收容国政府和当地居民的耐心。
三、难民保护问题的思考
1.缓解难民与收容国的宗教矛盾
数百万人因宗教原因被迫逃离本国，某些宗教少数体除了面临歧视和迫害还有种族毁灭的危险。依笔者所见，单纯靠基金补助分配难民恐怕无法解决根本的文化冲突，基于宗教信仰的文化冲突往往是持续且顽固的，一个人不可能轻易改变信仰，宗教原因所带来的矛盾往往不可调和，建议在进行难民配额的时候，除了考虑收容国的经济和政治环境，更应该优先考虑宗教因素，尝试给予与难民相同信仰的国家补助，使他们帮助欧盟收容宗教难民，或许比欧盟内部消化更加见效。
另一方面，很多难民为了寻求更好的生活条件，不惜长途跋涉从地中海偷渡到欧洲各国，然而宗教信仰的差别导致穆斯林难民难以有效融入当地生活，部分宗教极端分子以宗教信仰为由拒绝遵守收容国法律，甚至会引发收容国的政治危机。笔者认为主权和人权拥有同样的地位，过分强调难民的保护会忽视收容国的主权，宗教信仰应该得到尊重，但是一旦难民逃入他国，必须遵守该国法律和政府管制。收容国应该被允许订立一定的过渡观察期，联合国难民署可以作为第三方进行担保，只有通过身
份审查和过渡期观察的难民才有资格获得庇护。
2.建立难民流动收容机制
数据显示，大约四分之一的难民能够在不超过五年的时间内返回自己的祖国⑤。无法安全返回家园或无法融入当地社会的难民应该在五年截止点被重新安置到另一国，这样收容国将不会面临无限期收容难民的困境。对于那些无法回家的人来说，将难民与其所在地区联系起来的保护制度能够减少当地人民和难民的冲突，避免给双方都带来伤害。首先这对难民更好，难民不必冒着生命危险才能获得可靠的保护，因为他们将以同样的机会获得同样的权利。而且最重要的是，每个难民都能在合理的一段时间内得到持续的稳定。各国需要在接下来将举行的难民论坛中讨论此制度的细节。
可能也有人会批判难民流动收容制度太功利，认为这种做法把难民当成了一个皮球，在不同国家之间相互“传球”的行为似乎把难民当成了一件可以转卖的商品。然而，第一，流动的前提是难民在第一收容国五年后不能安全回到国籍国且无法融入当地社会。第二，目前的
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①②③④⑤UNHCＲ－Financial figures，https：///figures－at－a－glance.html，2020－03－02．
Ｒadio Canada International，22November2016．
李以所：《欧盟内部难民配额机制的困境及其应对———基于技术治国主义视角的分析》，《领导科学》2019年第20期。张明姝，巩潇泫：《欧洲难民危机背景下西班牙难民政策及其评估》，《山东社会科学》2019年第10期。
M Bradley，ＲefugeeＲepatriation：Justice，Ｒesponsibility andＲedress，Cambridge University Press，2013，p.98．
形势是难民危机已经席卷全球，已经没有选择余地，只能尽力寻求更好的方法缓解矛盾。
3.发挥各方主体的作用
昆明公务员培训机构哪个好《难民契约》旨在通过加强难民及其收容小区的复原力，特别是通过加强发展合作，减轻对收容国的压力。它进一步促进与收容国分担责任，注重解决办法，既要扩大在第三国重新安置和其他解决办法的机会，又要为难民安全和有尊严地返回祖国创造必要条件。《难民契约》设想与各国、地方当局、国际和区域组织、国际金融机构、民间社会、私营部门、学术界和难民署建立新的和更深入的工作关系，这种伙伴关系对于促进契约愿景和目标的实现至关重要。
契约能否取得成效，取决于相关国家是否愿意接受并信守承诺，正如一国内部的法律、秩序和社会正
义的实现取决于政府和人民之间的契约效力。在国际社会，法律边界的有效管理也取决于受影响的各方所订立的契约、谅解和协议是否被真诚地遵守。鉴于当今社会复杂的人口流动情况，我们不仅需要订立相关公约，更需要建立一种能切实保护各方和妥善解决问题的制度。国际法正义的前提是平等、不歧视和程序正当，它是而且必须是总体框架的一部分，因为它为解决共同问题提供了一个更有效的基础，得以确保我们所做的每一次决断都不是在短期政治利益驱动下的武断决定①。
4.建立全面的援助体系
虽然难民保护面临诸多困难，但也可以加以减轻或补救。至少《难民契约》已经将注意力从人道主义援助模式转移到发展援助模式上了，这一点至关重要。“人道主义援助”让国际捐助者和组织参与的基本上是短期的、自给自足的、拯救生命的行动，重点是提供粮食、水、药品和住房。而“发展援助”则涉及国家和地方政府，是长期的且与国家计划系统相结合，其目标是通过创造就业机会、提供基础教育和发展医疗卫生事业及建立相关基础设施来减少贫困。我们所需要做的是到新的方法，将捐助者、人道主义和发展机构、私营部门、民间社会和难民本身聚集在一起，以取得可持续发展。
从国际法普世道德的角度来看，只要符合国际法规定的保护标准，每个人都有进入任何国家的权利。但是此权利的实现又不可避免会牺牲政治主体的主权，政府由公民选举产生，因此政府做出的任何决定都理应先确保选民利益，公民的要求必须凌驾于陌生人的要求之上，否则民主自决没有任何意义。
以牺牲一方的代价来换取另一方的利益，其生命力一定是短暂的。在保护主义思想下，只是通过建立无休止的对话循环来口头承诺分担负担和责任，却无法通过强制执行力来打破这种尴尬的平衡，只有建立全面的援助制度才有机会使现状起死回生。还应该制定相关政策，使相关组织和机构在“风险开始之时”就能介入有效的人道保护，以便最大限度地实现功能和文化上的兼容，这对难民至少在短期内重新振作起来至关重要。
四、结语
难民问题事关国际社会长久的发展，当无路可逃的难民陷入绝望而被迫犯罪时，危及的不仅仅是邻国或收容国的秩序，更是整个国际社会的和平。如果能够妥善解决难民与收容国的宗教、文化冲突，且难民抵达收容国后被合理安置，他们不仅不是负担，还可以成为其东道国发展的驱动力，为经济做出巨大的贡献②。难民危机绝非简单的政治问题，它涉及了人道主义和人权问题，如果不能对难民进行有效的保护，整个国际社会还会面临持续的混乱。《难民问题全球契约》的作用有待后续实践的检验，需要对现有难民保护机制进行改革，还需要督促各方对难民问题提起足够的重视，以求建立一个更加完善的“难民综合应对框架”。当然，国家和国家之间更要进行强有力的合作，以解决流离失所问题的根源，促进世界和平与发展。
（责任编辑刘英）
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增刊夏梦雅全球视角下难民保护困境分析及思考
①②Guy S Goodwin－Gill，“The Global Compacts and the Future ofＲefugee and Migrant Protection in the Asia PacificＲegion”，International Journal ofＲefugee Law，2019，p.33．
A Betts and others，Ｒefugee Economies，Forced Displacement and Development，Oxford University Press，2017，p.122．
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