草原是我国面积最大的陆地生态屏障。草原生态保护补助奖励政策（以下简称草原补奖政策）是我国草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、涉及农牧民最多的一项惠草惠牧惠农举措。习近平总书记强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”。因此，对草原补奖政策的绩效评价，既是检验政策有效性的重要机制，也是推动草原生态治理体系和治理能力现代化建设的重要保证。由于草原补奖政策覆盖面广，涉及牧民众较多，其评估工作业务量较大，引入第三方机构参与评价，建立基层政府部门自评、上
级政府部门考核和第三方机构参与评价相结合的绩效评价体系，不仅能够优化草原生态治理结构，也是推进草原生态保护的重要保障。然而，目前鲜有从第三方机构实践视角探讨草原补奖政策绩效评价的研究报
道。本文以第三方机构S 为研究对象，通过分析其参与X 地区草原补奖政策绩效评价实践中所蕴含的以评促建的支持性评价理念，阐述实践运行中第三方机构与政府的协同合作机制，以及第三方绩价方法的创新方式，进而探析第三方机构S 参与绩效评价的有效路径，揭示草原补奖政策绩效第三方评价的理论和实践价值。
社区考试考什么1现状
1.1草原补奖政策实施概况
草原补奖政策是党中央、国务院统筹经济社会发
展全局做出的重大决策部署。2009年，财政部、农业部在西藏自治区安多等5个县开展了草原生态保护奖励机制试点工作。从2011年开始，国家在内蒙古、新疆、西藏等8个主要草原牧区省份全面实施草原补奖政策，2012年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区半牧区县，覆盖了全国268个牧区半牧区县。截至2020年，该政策已成功实施两轮，累计投入资金超过1500亿元，实施范围覆盖河北、内蒙古等13个省区、新疆生产建设兵团和北大荒
收稿日期：2022-04-27
基金项目：新疆生产建设兵团社会科学基金项目“兵团草原生态保护补偿机制研究”（19YB14）。
作者简介：强国民（1980—），女，甘肃武威人，博士，讲师，主要从事公共管理研究。E-mail:****************。
强国民.草原生态保护补助奖励政策绩效第三方评价研究[J ].南方农业，2022，16（15）：44-50.
草原生态保护补助奖励政策绩效第三方评价研究
强国民
（重庆工商大学公共管理学院，重庆400067）
摘要草原生态保护补助奖励政策是我国草原牧区投入规模最大、覆盖面最广、涉及农牧民最多的
一项惠草惠牧惠农举措。引入第三方机构参与草原生态保护补助奖励政策绩效评价，对促进政府治理方式改革创新，推动草原生态治理体系和治理能力现代化建设，实现“草原增绿、牧业增效、牧民增收”共赢格局具有重要意义。以第三方机构S 公司参与我国西北X 地区草原生态保护补助奖励政策绩效评价实践为例，解析第三方评价机制及其路径。第三方机构S 通过协调各方树立以评促建的支持性评价理念、建构第三方评价流程协同机制、创新应用形成性评价方法，展示了第三方评价机制的积极作用。通过政府“放管服”改革和定位转变、第三方机构独立性和专业性的发挥、第三方评价机制的有效运行，形成了草原生态保护补助奖励政策绩效第三方评价的有效路径。关键词
中考成绩什么时间公布2022草原生态保护；补助奖励政策；第三方机构；绩效评价；机制；路径
中图分类号：F326.3
文献标志码：C
DOI ：10.19415/jki.1673-890x.2022.15.010
农垦集团的657个县（旗、团场、农场），1200多万
农牧户。该政策以落实禁牧和草畜平衡制度为主要内
容，使2.54亿公顷草原得以休养生息，有力促进了草
原生态持续恢复，生物多样性明显增加，草原无序利
用、过度开发、严重过牧的状况得到初步扭转。具体
成效包括以下三个方面：1）草原生态持续改善。全
国近0.81亿公顷草原通过禁牧封育得以休养生息，1.74亿公顷草原通过季节性休牧轮牧和减畜初步实现草畜平衡，草原承载压力显著降低，草原涵养水
源、保持水土、防风固沙等生态功能逐步恢复。2）
农牧民收入持续增长。草原补奖政策资金直接发放
到户，享受政策的农牧民基本生产生活有了托底保
障。据统计，享受政策的农牧民人均每年获得草原
补奖政策资金的政策性收入近700元，户均增收近1500元。3）草原科学利用水平不断提高。政策实施有力促进了草牧业生产方式转变，草原利用更加合理，草原牧区综合生产能力稳步提升。但是，目前我国草原生态系统整体仍较脆弱，生态承载力和环境容量不足，草牧业现代化水平仍较低，牧民增收形势仍严峻，草原保护修复正处于爬坡过坎、不进则退的关键阶段，需要进一步加大政策支持力度。为此，财政部、农业农村部和国家林草局于2021年8月联合出台了《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》（财农〔2021〕82号），紧紧围绕新时代“加强草原保护管理，促进草原合理利用，改善草原生态状况，推动草原地区绿发展”这一任务目标，继续按照禁牧补助7.5元/667m2、草畜平衡奖励2.5元/667m2的标准进行测算，进一步巩固提升草原保护修复成果，促进草原生态环境的持续改善，为实现草原牧区生态保护和经济发展双赢，实施乡村振兴战略和建设美丽中国做出积极的贡献[1]。
1.2第三方绩效评价探索
根据2012年财政部和农业部印发的《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》，绩效评价工作由财政部和农业部统一组织，分级实施；财政部和农业部对各省、自治区实施情况进行年度绩效评价；各省、自治区根据自身情况，制定符合本地实际的绩效评价办法，并逐级组织开展绩效评价。2019年5月，财政部和农业农村部印发《农业相关转移支付资金绩效管理办法》，同时废止了财农〔2012〕425号文件，将草原生态保护补助奖励资金纳入农业相关转移支付资金范畴，对绩效评价工
作实施统一管理，并明确可根据需要委托中介机构、专家等第三方实施绩效评价工作。已发布的草原生态保护补助奖励政策绩效评价相关文件列于表1。
在前两轮草原补奖政策实施过程中，内蒙古、
表1草原生态保护补助奖励政策绩效评价相关文件
年份2011 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2013 2016 2018 2018 2019 2020 2021
省/部
西藏
财政部、农业部
青海
四川
内蒙古
甘肃
云南
黑龙江
新疆兵团
宁夏
财政部
财政部
财政部、农业农村部
财政部
财政部
文件名称
草原生态保护补助奖励机制工作综合考评办法（试行）
关于印发《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》的通知（财农〔2012〕425号）
关于印发《青海省草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》的通知（青财农〔2012〕627号）
关于印发《四川省草原生态保护补助奖励资金绩效考核评价暂行办法》的通知
关于印发《内蒙古草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》的通知（内财农〔2013〕329号）关于印发《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价办法》的通知（甘财农〔2013〕37号）
云南省草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法实施细则
黑龙江省草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法（黑财农〔2013〕70号）
关于印发新疆生产建设兵团中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法（试行）的通知（兵财企〔2013〕14号）
宁夏回族自治区草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法
关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）
关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见（财综〔2018〕42号）
关于印发《农业相关转移支付资金绩效管理办法》的通知（财农〔2019〕48号）
关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号）
关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见（财预〔2021〕6号）
注：根据国家部门和地方政府网站公布内容整理。
青海、西藏、新疆等部分地区已尝试将绩效评价工
作委托中介机构或相关专家等第三方实施，初步取
得良好效果[2]。以X地区为例，该地区财政和农业农村部门将第二轮草原补奖政策绩效评价工作委托第
三方机构S公司实施。第三方机构S为当地调查咨询
公司，成立于2007年，具备开展绩效评价的资质，
承担过当地省级财政、审计、税务等部门及地市委
托的多项绩效评价工作，业务熟练，实力雄厚。第
三方机构S在与地区农业农村等部门充分沟通交流
后，并对X地区草原补奖政策实施状况进行充分调
研基础上，制定了草原补奖政策绩效评价工作方案，
成立了工作小组，对该地区14个地市65个区县开展
全覆盖、系统性绩效评价。评价工作历经2018—2021年，共4年，前后完成两轮全面摸底调查工作，为X地区构建了一套草原补奖政策绩效评价体系，
有效提升了X地区草原补奖政策实施成效，受到了
委托部门的高度肯定，促进了X地区草原生态治理
体系和治理能力现代化建设。
2第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的作用机理
2.1公共治理理论与第三方机构参与治理
公共治理理论源于20世纪90年代的公共管理改省公务员报名时间表2022
革，该理论的核心思想是对政府的权限范围和行使方
式予以重新界定，要求打破政府对权力的绝对垄断，
发挥政府、团体、企业和个人的共同作用[3]。该理论超越了传统监管理论关于政治国家和公民社会的二元分类方法，主张管理就是合作，有效的管理就是政治国家和公民社会合作的过程，应注重二者之间的平等合作关系[4]。该理论挑战了政府作为唯一主导者的公共治理模式，强调通过公司部门合作，引入社会力量参与公共治理的模式。公共治理理论以参与主体多元化、民主化为特征，核心在于建立一个政府、公众、市场、第三方机构等多元主体共同参与公共事务治理的模式。政府无法凭借一己之力完成对所有公共事务的善治，应该将可以由市场解决的事务授权给社会组织来完成，强化公众对社会事务的参与感，打破政府对公共事务治理的绝对垄断。倡导多元主体的公共治理理论为第三方机构参与社会公共事务治理的可行性提供了理论依据[5]，为第三方机构参与草原补奖政策绩效评价奠定了基础。
随着第三方机构的不断成长和发展，我国公共政策已经逐步形成政府主导、第三方机构、社会公众相互配合、协同治理的格局。对草原补奖政策成效进行绩效评价时，不能再单纯依靠政府自评的方式进行，各级政府不能既是“教练员”，又是“运动员”，同时还是“裁判员”，引入第三方机构参与草原补奖政策绩效评价，能够提高政府工作透明度，更能促进政府公信力的增强。政府将草原补奖政策绩效评价
转移到第三方机构，在简政放权的同时，能够保证更多的时间和精力投入到草原补奖政策的具体工作中，推动草原公共治理实现现代化。第三方机构作为独立于政府以外的专业组织，与政府部门不存在利益重合，可以站在更为客观的角度评判政策实施效果，通过出具更为真实可靠的评价结果，协助政府部门持续改善，实现对公共事务的善治。公共治理理论强调政府的公共服务职能，应以公众诉求为出发点，以提高公众满意度为落脚点。草原补奖政策的实施，正是以广大牧民利益为出发点，对公共治理理论的实践[6]。
2.2第三方机构参与绩效评价的作用机理
在引入第三方机构参与绩效评价之前，草原补奖政策绩效评价主要通过第一方评价和第二方评价的方式，即自评和上级考核评价。第一方和第二方评价是政府自身改善工作绩效的重要机制，在草原补奖政策实施中发挥着不可替代的作用，但是由于受到各级政府自身主观能动性、部分官员晋升动机等因素的影响，自评的客观性无法保证，上级考核过程中的激励和约束作用难以平衡。第三方机构在参与草原补奖政策绩效评价过程中，立足于自身中立的优势地位，在政策实施部门的配合下开展评价，并通过农牧民的反馈信息对政策实施部门的行动事实进行核验，在一定程度上能够弥补第一方和第二方评价的局限。第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的作用机理如图1所示。
图1草原补奖政策第三方绩效评价作用机理
第三方机构参与草原补奖政策绩效评价的具体作用包括以下三个方面：1）从上级政府的角度出发，第三方机构能够降低信息不对称造成的政策实施偏移。第三方机构参与绩效评价时，能够依靠自身独立性的优势，挖掘更多的信息和问题，为上级政府部门决策服务。同时，第三方机构参与政策实施的全过程，有利于草原补奖政策实施的同级部门之间的信息交流和沟通，有利于财政、农业农村、林业和草原、畜牧兽医等各部门之间的协作。2）从政策实施部门的角度出发，第三方机构能够提供一定工具和方法，为其赋能，提升政策实施的效率，同时第三方机构的参与，也对政策实施部门违规使用资金的行为产生一定约束作用。3）从政策受惠对象农牧民的角度出发，第三方机构能够确保其及时且相对公平地享受国家补偿，保障了国家转移支付资金及时发放到农牧民手中，真正受惠于民，同时减少了政策实施过程中资金发放标准制定差异导致的不公平现象。
3草原补奖政策绩效第三方评价的协同机制
第三方机构通过参与草原补奖政策绩效评价，与各级政府部门互动、合作，共同致力于草原生态治理体系与治理能力现代化建设。在此过程中，第三方机构S通过协调各方树立支持性评价理念、构建第三方评价流程协同机制及创新应用形成性评价方法等方面，探索形成草原补奖政策绩效第三方评价协同实践机制。
3.1支持性绩效评价理念产生与树立
在之前的《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》中，绩效评价以奖励先进为原则，评价结果作为绩效评价奖励资金分配的重要依据，对获得合格以上（含合格）绩效评价等级的省区，按照等级排名，并考虑草原面积、工作难度等因素安排绩效评价奖励资金；对获得不合格绩效评价等级的省区，不安排绩效评价奖励资金。在新修订的《农业相关转移支付资金绩效管理办法》中，进一步申明绩效评价结果是分配农业相关转移支付的重要依据。从以上文件的规定和初衷来看，绩效评价的目的是激励并约束各级政府部门严格落实草原补奖政策，从而提高财政资金使用效益。在道德风险无法完全避免的情况下，负激励带来的后果可能导致草原生态、经济发展和牧民生活得不到应有的改善，但是有时牺牲局部利益的价值在于保全整体更大的利益，使得惩罚机制成为不得已而为之的选择。那么，如何才能有效平衡激励与约束呢？第三方机构S作为独立法人，试图通过树立一种以评促建的支持性评价理念，打破原来信息不对称、道德风险等不良因素对草原补奖政策实施的不利影响，通过全流程参与的方式，确保政策实施过程透明化、不走样，既能最大程度地发挥绩效评价的激励作
用，又能有效减少惩罚机制发生的比率，从而减少绩效评价的约束功能对草原生态、生产和生活改善的不利影响。
第三方机构S结合X地区草原牧区发展实际，对草原补奖政策进行系统研究，明确了其自身在草原补奖政策绩效第三方评价中的宗旨和角定位，即：将研究与实践相结合，通过开展绩效评价助力草原生态治理体系与治理能力现代化建设，为各级政府草原补奖政策实施部门赋能，为基层政府工作人员和广大牧民众提供服务支持。在绩效评价初期，X地区草原补奖政策面临许多困境，如草原补奖政策实施方案及目标流于形式、基层政府工作人员和草原承包人员流动性大、可利用草原面积底数与承包面积底数不清、资金发放不够规范且缺乏监督等。由此，引发部分基层政府部门形象及公信力受损，使国家草原补奖政策的惠草惠牧惠农作用难以充分发挥。第三方机构S坚持以绩效评价促进草原生态治理体系和治理能力现代化建设为根本宗旨，在绩效评价中协调动员各方树立以评促建的支持性评价理念，得到了各级政府部门的广泛认可和支持。支持性评价理念的树立，使第三方机构S与被评价对象站在了一起，而非对立面，避免了被评价对象千方百计为了讨好或应付评价者的种种
不良行为，各方为解决草原补奖政策实施过程的问题而一道努力，这种以解决问题为导向的理念，确保了绩效评价的积极作用，一定程度上消除了为评价得到高分而掩盖事实真相的现象。以评促建的支持性评价理念一方面促进了基层政府部门草原补奖政策实施和服务能力的提升，另一方面保障了政府公共服务供给效率及专业性，提高了政府基层部门的公信力。3.2
第三方绩效评价流程的协同与优化
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在第二轮草原补奖政策实施过程中，X 地区将绩效评价工作委托于第三方机构S 。根据X 地区的实际情况，第三方机构S 将绩效评价分为以下4个阶段：1）准备阶段，具体包括确定绩效评价对象、制定绩效评价工作方案、成立评价工作小组、下发绩效评价通知等环节。在这一阶段，第三方机构S 与委托人进
行反复沟通共同制定了绩效评价工作方案，与委托人反复沟通体现了对委托对象的服务支持。2）自评阶段，具体包括评价对象自评、提交自评报告材料等环节。在该阶段首先与被评价地区的政府主管领导（地市、区县）建立沟通渠道，保持信息的通畅和对称；其次召开被评价对象座谈会，其主要目的是动员本地区农业农村部门、林业与草原部门、财政部门、畜牧兽医部门、审批部门等负责同志主动参与并协同配合。在自评阶段，第三方机构S 为政府工作人员提供评分标准、评价报告参考模板等工具，并建立网络工作，随时提供工具和方法的支持。3）核验阶段，具体包括基础资料数据审核、现场核验评价、社会满意度调查等环节。针对资料数据不规范的评价对象，第三方机构S 进行反复沟通，提供相应工具和方法，进行全方位服务支持；针对现场核验过程中发现的问题，如资金使用不符合相应规定时，要求及时进行整改；该阶段结束后，及时召开本地财政、农业农村、畜牧兽医、审计等部门负责同志座谈会，将
现场核验过程中发现的问题和整改意见进行沟通反馈，利用第三方机构的独立性优势，协调各部门对发现的问题落实到人，及时对照问题清单进行逐项解决。4）总结阶段，具体包括绩效评价报告撰写、报告送审、总结评审和结果应用等环节。绩效报告撰写完成后，及时与本地财政、农业农村等部门负责人员进行书面反馈和沟通，征求其对报告内容的意见和建议，并根据意见完善报告，提交委托人审
核，经过评审后应用绩效评价结果。第三方机构S 参与草原补奖绩效评价的流程如图2所示。
图2
草原补奖政策绩效第三方评价流程
查成绩怎么查?初中20213.3
形成性绩效评价方法的创新与应用
在绩效评价过程中，第三方机构S 采取终结性评
全国考试时间一览表
价与形成性评价相结合的方法。终结性评价是草原补奖政策实施结束后的一次性评价，而形成性评价是在
草原补奖政策实施过程中予以评价，二者在发生时段、功能特点、评价内容、结果呈现、分析方法和工作量
等方面存在一定差异，具体区别如表2所示。形成性评价方法更符合支持性评价理念，第三方机构S 在评价中更侧重使用该方法。形成性评价是通过查草原补奖政策实施方案、实施过程和牧民获得实惠过程中
存在的问题，为各级政府开展工作及政策惠民提供反馈信息，在实践中提高政策实施效果和质量的评价。