一、研究缘起
2019年底新冠肺炎疫情暴发。2020年1月23日自武汉封城以来，全国各地先后发布了封路、封村封社区等措施，以阻断人员跨地区流动带来的传播风险。社区突发公共卫生事件严重影响民众的人身安全和日常生活。社区应急管理是城市应急管理的最基层和基础，它对有效预防减少突发事件的发生，及时遏制险情的蔓延和次生灾害的产生，有效开展处置工作，将损失降到最低，最大限度地维护和增进社区福祉，确保基层社会的安全和稳定具有重要意义。
习近平总书记强调：社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。①社区新冠疫情应急管理的显著特点是其具有突发性、风险性、公共性、巨大危害性、叠加耦合性、不确定性等。为了有效防控新冠病毒，世界卫生组织（WHO）也迅速出具了临时指导文件《风险沟通和社区参与领域针对2019年新型冠状病毒的准备状况和
大湾区城市社区疫情防控民意调查及改善路径
——基于广东省东莞市D社区的考察
苏州工业园区管委会招聘卢文刚揭敏雯*
【摘要】2020年初以来，新冠肺炎疫情检验了我国应对突发公共卫生事件的能力。疫情防控过程中，社区发挥了不可替代的重要作用。本文以大湾区城市东莞市D
社区为案例，开展了对D社区居民疫情防控工作满意度问卷调查，从社区居民
的认知、感受和反馈中了解D社区疫情防控工作成效及存在的短板和弱项，并
就如何完善社区应急管理提出改善建议，为城市社区疫情防控工作提供启发和
思考。
【关键词】大湾区社区治理应急管理新冠疫情防控东莞市D社区
*卢文刚，暨南大学粤港澳大湾区应急管理促进会会长、广东省智库暨南大学大数据与社会治理研究中心副主任；揭敏斐，暨南大学公共管理专业硕士研究生。本文系2020年国家社科基金重大招标项目(项目号：20&ZD0151)、2021年度广东省教育科学规划课题（高等教育专项）（项目号：2021GXJK196）阶段研究成果。
应对措施》，强调了两大策略：风险沟通策略、社区参与策略，肯定了社区在疫情防控工作中的重要作用，并制定了社区干预措施，以阻止疫情扩散蔓延。作为社会治理的基层单元，社区是居民生活必
不可少的重要场所，在防灾减灾、应对突发事件过程中，社区是最前线的冲锋者。发挥社区应对突发公共卫生事件的作用，不仅有利于达成共同参与机制，而且有助于提升社区治理能力，有利于构建共建共治共享治理格局。
本文选取东莞市D社区为考察研究样本，结合2020年初社区新冠疫情防控工作，梳理疫情之前社区常态化应急资源储备状况，通过问卷结合访谈和参与式观察调查研究D社区内居住人员社区对新冠疫情防控情况看法和评价，收集住户意见和建议，针对D社区面临的挑战和出现的问题针对性提出优化改善和提升建议，以期更好地完善D社区新冠疫情应急防控工作，切实推进D社区公共卫生事件应急体系和应急能力建设。
二、东莞市D社区新冠疫情防控开展的主要工作
（一）东莞市D社区简况
东莞市位于广东省中南部，西北距广州市中心区59千米，东南距深圳市中心区99千米，距香港中心区140千米，是粤港澳大湾区重要城市。东莞市D社区位于东莞市的东南，南面与深圳市接壤，总面积有9.9平方公里。社区户籍人口共1411人，有6个居民小组，522户，外来人口约有10400人。近几年来，该社区抓住机遇，发挥优势，在不断完善基础设施的同时，大力开展招商引资，积极引进大批工厂企业。全社区共有88家企业，其中80家民营企业，8家外资企业，逐步形成了以毛织、五金、纸品、家
具、塑胶、运动器材、音响、电子、模具等为主的工业体系。社区、组两级集体经济2019年总收入为3074万元，其中社区集体经济总收2125万元，组级经济总收为949万元。社区、组两级集体经济纯收入为2347万元，其中社区集体经济纯收为1581万元，组级经济纯收入为766万元。②目前，社区集体总资产为80560万元，比上年同期增加33821万元，总负债29836万元，资产负债率37.04%。
在公共基础设施建设上，东莞市D社区配套有治安、调解、共青团、妇女等组织机构，并强化了排水、供电、道路、绿化、环卫等服务基础设施建设。社区设有公共服务中心，内设一站式服务大厅，配备社会事务、人口计生、劳动保障等服务窗口，配置约10名社区工作人员为众提供高效的行政办事服务。
（二）D社区日常应急资源储备
中国的应急资源普遍集中于政府部门，政府的级别越高，其拥有的应急资源往往越多，政府的级别越低，其拥有的应急资源往往越少，属于一种典型的倒金字塔结构。社区作为基层自治组织，包括应急物资储备如人力、物力、财力、科技支撑与政策在内的应急资源较为薄弱少。东莞市D社区同样如此。
1.专项经费
东莞市D社区应急经费来自于上一级人民政府公共卫生服务项目经费，据调查，D社区2019年的应急经费包括了应急宣传经费以及应急演练经费。根据表1、2可知，D社区的应急宣传经费包括了制作社区应急手册以及应急明白卡的经费，社区应急手册制作了5000，每张6.5元，应急明白卡制作了5000张，每张1元，综合应急演练经费3000元/年，基本应急办公经费5000元/年，合计45500元。由此可知，在新冠疫情前的突发公共事件应急管理上，D社区专项经费较为匮乏。2020年1月25日，广东省下达新冠疫情防控专项经费约1.3亿元，及时弥补了D社区应急经费严重不足的
状况。
2.人员配备
根据东莞市D社区居民委员会工作简报可知，D社区党工委应急管理领导小组由社区干部、驻社区民警、各办公室负责人以及各居民小组长组成，共有15人。此外还实施党员联户制度，每位干部负责联系一个居民小组的党员，居民小组内的每位党员分别联系6——10户众，共对全社区675户众进行了配对联系。
目前D社区现场应急人员主要是由社区居委会干部及工作人员共3人及社区卫生中心人员2人组成。D社区现场应急人员的年龄主要在34岁到50岁之间，男性占40%，女性占60%。
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3.物资储备
天津选调生2022公告东莞市D社区作为一种从村民自治转化为城市居民基层自治组织，应急物资储备主要依靠居民监事会监督下的支出与上级政府部门的预算，因此，应急经费十分缺乏，其应急培训、演练以及物质装备的保障也显得不充分。此次突发新冠疫情重大公共卫生事件，个人防护用品和消杀用品需求量大增。疫情刚暴发时，D社区应急物资的储备量很少，只存在市场化的商业储备。社区至少需要配备7类个人防护用品和消杀用品，其中防护用品包括防护服、防护帽、防护靴、隔离衣、护目镜、口罩和手套；消杀用品包括消毒药物和消毒用喷雾器。而处于疫情暴发中心的湖北省疫情防控最初的防疫物资都处于严重紧缺状态，D社区防疫物资也就更加难以保障。③调查发现，东莞市D社区在新冠疫情刚暴发时，这些个人防护用品和消杀用品均未配备齐全。疫情初期，D社区的工作人员由于缺乏防疫物资，出现了披雨衣、戴劳保口罩执行防疫任务的现象。
（三）东莞市D社区疫情防控开展的主要工作新冠疫情暴发后，D社区严格落实《广东省应对新型冠状病毒肺炎疫情分区分级防控工作指引》等相关文件，结合自身社区实际，努力采取了一系列严格细致的防控措施。
1.成立疫情应急领导小组及建立保障机制
自新冠疫情暴发以来，为有效遏制疫情在D 社区的传播，D社区结合自身社区实际，针对疫情的防控
工作制定了相关预案。在疫情暴发初期，D社区就按照上级的指示，组成社区疫情防控工作专项小组，开展疫情防控工作。疫情防控工作专项小组包括“两委”干部、居民小组长、网格员、社区卫生中心医生等，2020年2月14日开始实行疫情防控战时管制。此外，D 社区还组建了社区志愿者队伍。据调查，D社区有6位两委成员，12位网格员，之后陆续有近80位党员志愿者参加疫情防控工作。之后，D 社区通过进一步明确分工，设立了封闭管理小组、组织宣传小组，服务保障小组、巡查督办组、全面排查组等，逐步显示了D社区在疫情防控中较强的社会组织功能。
2.划分散发与聚集性病例并制定应急处理预案
应急管理数量×经费
合计
合计
社区应急手册
5000×6.5元
32500
37500元
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5000表1D社区2019年应急宣传经费
表2D社区2019年应急演练经费
应急演练经费合计综合应急演练
3000元/年
8000元/年
基本办公经费
5000元/年
“散发病例”指D社区出现了1例疑似新冠肺炎确诊病例，尚未出现第2例。当D社区出现疑似散发病例时，
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其应急预案基本内容为：提高检测防控力度，配合上级疾控中心做好密切接触者的排查与管理，做好消毒工作与各项防控措施。“聚集性病例”指的是两周内，小范围发现2例及以上的确诊病例，且病例间可能存在因密切接触导致的人际传播的可能性或因共同暴露而感染的可能性。为应对D社区之后可能出现聚集性病例，D社区相应制定了应急预案，疫情响应基本流程为：立即报告镇疾控中心—由疫情防控专家评估后采取相应的管控措施—对有确诊或者疑似病例的楼栋实施封闭式管理，限制人员进出，并根据疫情状况确定隔离范围等。
3.实施疫点封锁及人管理
根据市、镇卫生健康部门的提议，根据疫情防控需要启动封闭式管理，从2020年2月7日起，D社区开始施行半封闭式管理，到2月14日，D社区已开始施行全封闭式管理，3月20日解除封闭式管理。期间因地制宜采取宿舍（公寓）楼栋封锁等措施，严格限制人员进出，严格控制外来人员、车辆进入；适时适当调整工作安排，必要时采取停工停产等措施；做好安全后勤保障工作，保障需要应急处置的设施、设备和物资供应，确保应急工作顺利开展；做好餐饮、生活饮用水安全等生活保障；加强巡查管控，及时停止体性聚集活动，及时处置大大小小各状况突发事件。④
D社区严格按照追踪到人、登记在册、社区管理、上门观察、规范运转、异常就医的原则，依法对重点人进行有效管理，重点人包括：武汉返乡人员、独居老人和留守儿童三类人员，依法对此三类
人员进行每日两次的症状检测与上报。围绕“筛查-运转”两个环节，对疑似患者、确诊患者和密切接触患者开展有效追踪、人员管理，对于不能排除感染的可能发热者，及时联系医疗专车，送到指定医院进
行检测与分诊，对于已经确诊的病人，安排社区疫情防控工作专项小组成员协助疾控中心展开流行病学调查，并将密切接触者送往指定医院进行医学观察。力争做到早发现、早隔离、早。
4.开展健康监测与健康宣传
社区疫情应急领导小组派出医务人员负责社区居民健康监测与登记，做好居家隔离人员的健康监测工作。配合当地疾控机构做好集中隔离医学观察人员的健康监测工作。每天保持与单位主要负责人、市疾控中心进行信息沟通，及时上报最新情况。做好心理疏导工作，有针对性地对D社区开展心理支持和危机干预工作，稳定社区居民的情绪，避免过度恐慌。
D社区在疫情防控期间采取“定点+流动”的方式对疫情防控进行宣传，引导居民科学防控。一是定点的方式：在社区各出入口、小区单元门口张贴各级政府关于疫情防控的通告，让居民从中了解关于疫情防控的举措和相关规定；二是流动的方式：D社区成立专门的宣传小队，制作了《D社区新冠肺炎疫情防控倡议书》《新冠肺炎防控小知识》等音频资料，采取车载喇叭、手持喇叭等方式开展滚动播放宣传，联合商户，利用商户的LED屏展播防疫宣传语，将疫情防控知识深入到D社区各个角落，引导社
区居民自觉遵守防疫规定。宣传小队制作的音频通俗易懂、有利于社区众牢记疫情防控知识。
5.努力保障居民日常生活
在D社区封闭式管理期间，对社区居民严格执行每个家庭每两天派出一人采购生活用品，并对其进行体温检测和登记。返乡人员一律不得外出，实行居家隔离的措施，所有走亲访友等聚集活动一律取消，社区内的人员流动也被严格禁止。
在封闭期间，D社区疫情防控工作专项小组积极帮助社区居民解决日常生活问题。对于一
些治愈回家的确诊病人，派遣社区卫生室医生
督促其继续做好居家医院观察，开展健康教育，提高预防感染的意识，对于精神病患者、重病患者等一些特殊患者，采取了明确监护人的方式，努力保障其居家安全，对于独处老人，D社区网格小组成员通过安排代购员去商场购买生活物资、药品等，为其提供生活保障，对于产妇孕检、居民生病等问题，D社区专门安排了急救车辆，将其送往医院。
6.做好疫点消毒及保洁
D社区疫点消毒及保洁是根据国家和省的消毒指引以及疾控中心的指导，对病例所停留的地方诸如家庭、宿舍、公共场所、电梯进行清洁，随时消毒和终末消毒工作。另外，还要做好附近其他区域保洁和消毒防疫工作，加强人聚集场所的通风换气和空调等公共设施及公共用具的消毒等。
三、东莞市D社区新冠疫情防控工作居民满意度调查
为了从社区居民的认知、感受和反馈中进一步了解东莞市D社区在疫情防控过程中的工作成效以及存在的短板和弱项，优化D社区应对公共卫生事件的处理流程及措施，提高D社区突发事件应对处置能力，本文开展了对D社区内居住人员针对新冠疫情防控情况的问卷调查，旨在收集住户意见和建议，得到一个客观真实的反馈，发现其防控疫情处理工作的不足之处进行优化改善，以期更好地完善D社区新冠疫情应急防控工作。
（一）调查对象
本次调查的对象主要是东莞市D社区的常
性别比例
图1
受访者男女比例图图2受访者年龄分布图