廉政学研究2020年第2辑（总第6辑）
第169-186页
©SSAP,2020
措施、问题与方向
田敬瑜*
摘要：公务员管理现代化是国家治理现代化的重要内容，印度尼西亚在我国周边外交中具有重要地位，其改革经验和问题能够为我国现代化建设提供参考。文章通过分析印度尼西亚公务员制度现状，探究公务员管理改革的必要性及改革措施，得出印度尼西亚改革成效不佳的原因在于公务员内部腐败的组织文化和外部政治选举的阻碍的结论，提出印度尼西亚可以将加强职业道德建设和发展电子政务等方面作为改善方向。
关键词：印度尼西亚公务员；公务员管理改革；反腐
在1998年以前，印度尼西亚政府充斥着腐败、低效、不透明等诸多问题，在1998年严重的经济危机之后，印度尼西亚进入了改革时代，制定了一系列以反腐倡廉、民主发展、市场经济为核心的法律法规和政策来推进改革。改革的对象包括行政权力、公务员管理和公共服务等多
作者简介：田敬瑜，1996年生，河北石家庄人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，研究方向为东南亚国际关系。
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个领域，旨在形成透明、廉洁、民主、高效的政府文化。公务员是政府日常活动的主要载体，是建立一个现代化的高效的官僚体制的核心。印度尼西亚作为我国“一带一路”倡议共建的重要国家，其公务员队伍在双边政治、经贸、文化等各领域合作中发挥着重要作用，而国内学界对于印度尼西亚公务员领域的研究尚少，本文试图对其进行更加深入的研究发掘，对印度尼西亚公务员制度和公务员管理改革进行分析，探讨印度尼西亚公务员管理难以改善、腐败难以根治的深层次原因和印度尼西亚公务员管理可参考的改善方向。同时，这对于深入了解发展中国家的公务员管理体制、促进中国和印度尼西亚两国在“一带一路”倡议下更密切的合作具有重要意义。
一印度尼西亚的公务员制度及管理问题
印度尼西亚于1950年正式实行公务员制度，建立了人事局，确立了公务员制度的基本框架，此后，该制度逐步走向制度化和法制化。
1972年，印度尼西亚政府取消了人事局，设立了公务员管理办公室作为中央人事管理的最高机构，管理全国的公务员事务。1974年第8号法案规定了公务员的职责、任务和权利以及招聘的基本原则。2014年第5号法案《国家公务员法》取代了原8/1974法案，对印度尼西亚公务员制度进行了完善，取得了制度建设的显著进步。其中规定“公务员是具有工作协议和任务分配的行政人员和政府雇员，担任政府职务和履行职责，并根据法规进行支付”（DPR,2014）。公务员身处国家的各个角落，执行由政府机构领导制定的政策，并且必须不受所有团体和政党的影响和干预。
（一）公务员数量
荷兰统治结束时，约有5万人在印度尼西亚政府任职，只有少数印尼人担任高级职位。殖民统治结束后，印度尼西亚的公务员人数出现第
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一次大幅增长，在1950年增至30.3万人。第二次大幅增长发生在20世
纪70年代，石油收入的增加使政府得以扩张业务，扩大公务员规模。公
务员的人数从1970年的51.5万人增加到1980年的200多万人。20世纪
90年代出现第三次大幅增长，公务员人数在1993年略多于400万人。2010年公务员人数达到459万人。从2015年到2018年12月，由于大量
公务员退休和停招两年，公务员的人数有所减少。截至2019年12月31日，印度尼西亚公务员总数为4189121人，其中男性占48.71%，女性占51.29%。根据印度尼西亚国家统计局数据，2019年印度尼西亚总人口
约为2.67亿(BPS,2019)，即每千人中约有16人是公务员。
74700000r
人
"4600000-
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2010201120122013201420152016201720182019(年份)
图12010-2019年印度尼西亚公务员人数
数据来源：印度尼西亚国家公务员局(BKN,2019a)。
(二)公务员分类
在公务员管理中，职位分类既是基础又是关键。在印度尼西亚，公
务员既包括在政府部门供职的行政官员和文员，也包括军队的现役军官
和士兵。因此，印度尼西亚公务员被分为两类一文职公务员和军人。
本文主要以文职公务员作为分析对象。从结构上讲，文职公务员又分为
中央公务员和地方公务员。
印度尼西亚文职公务员既不完全按官衔分类，也不完全按职位分类，而是两者的结合。所有公务员既有一定的官衔，也有与官衔相对应
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的职务。按照官衔分类法，所有文职公务员由高到低分为17级，共四大等级：1~5级为第W级（最高），6~9级为第皿级，10~13级为第H级，14~17级为第I级。其中，第皿级公务员人数最多，占56.9%，即2383358人；其次是第IV级，占24.4%，即1020339人。第II级占
17.8%，共743771人；第I级占1.0%，有41653人。
表1印度尼西亚公务员按级分类
单位：人
级别地区政府中央政府总数1VE60636354241
2VD265167889439
3VC234841166435148
4VB34614331997378140
5VA492359101012593371
6皿D452250152941605191
7皿C445266153342598608
8IEB478534172015650549
9皿A409766119244529010
10ID15445167797222248
11DC22919754504283701
12IB11087234113144985
13DA547123812592837
14ID16066349919565
15IC13154129814452
16IB451815336051
17IA136********数据来源：印度尼西亚国家公务员局（BKN,2019a）。
（三）公务员薪酬
印度尼西亚公务员的工资是由责任水平、工作类型和生活成本决
印度尼西亚公务员管理改革：措施、问题与方向173
定的。公务员的收入主要由三个要素构成。第一，根据公务员的级别
和等级确定的基本工资。第二，各种标准津贴，例如家庭津贴、结构
津贴、职务津贴和偏远地区的特别津贴。第三，其他现金或实物形式
的工资补贴，如节假奖金、通勤、住房的每日最低生活津贴和医疗
保健。
印度尼西亚公务员的工资制度是一种组合式的等级制度，因为它结中国公务员人数
合了单一等级制度和双重等级制度。在单一的等级制度下，同一职级的
雇员，不论其工作类别及职责为何，均可获得相同的薪酬。在双重等级
制下，工资是根据员工的责任水平和工作类型来确定的，而不包含工作
表现。在合并薪级表制度下，部分公务员的薪酬可能比同等职级的同事
更高。印度尼西亚公务员分为四个职级，从I级（最低）至W级（最高），每个职级均设有基本薪级表。在印度尼西亚，私人和公共部门之
间的收入差距不断扩大，公务员的收入只有私营公司雇员收入的四分之一，或者最多三分之一。
（四）公务员权利、义务与禁令
印度尼西亚2014年第5号法案第21条规定了公务员的权利，其中
提到，公务员有权获得工资和福利、带薪休假、养老保险、保护和能力
发展。2010年第53号政府条例第3条和第4条（DPR,2010）规定了
公务员的义务和禁令。
1.公务员权利、义务
（1）遵守公务员誓言；（2）宣誓就职；（3）完全忠实并服从潘查
希拉①（Pancasila）、1945年《印度尼西亚共和国宪法》、印度尼西亚共
和国和政府；（4）遵守所有法律规定；（5）全力、全知和全责地履行
公务员的公务；（6）维护国家、政府和公务员的尊严；（7）将国家利
益置于个人和体利益之上，保守国家秘密；（8）为国家利益诚实有
①印度尼西亚建国的五项基本原则，又译“建国五基”。