当前，促进乡镇卫生院的发展，充分发挥乡镇卫生院的功能和作用，为农民提供有效、便捷的服务，首先应解决乡镇卫生院发展中遇到的难题。
一、当前乡镇卫生院发展中遇到的困难
当前乡镇卫生院的发展面临很多难题，一是卫技人员缺乏。这是乡镇卫生院发展面临的最大难题。正规医科毕业生到乡镇卫生院就职的从业意愿不强。由于卫技人员短缺，相对的服务能力和管理水平也跟不上。二是收入偏低。这是影响医务人员就职意愿和工作积极性差的主要原因。特别是实行基本药物之后，有的乡镇卫生院连工资也不能按时发放。三是任务繁重。乡镇卫生院要向广大农村居民提供预防保健、公共卫生服务、基本医疗服务、负责新型合作医疗工作以及负责对村级卫生机构的管理、技术指导和培训，一个人身兼数职，背负很多工作，压
力很大。四是工作环境差。可以说，与各级医疗机构相比，乡镇卫生院工作环境艰苦，医疗设备陈旧，这些都严重制约着乡镇卫生院的发展。因此，乡镇卫生院要发展，要为众提供更好的医疗服务，必须改变医务人员的工资待遇、工作环境，这样才能吸引更多的人才加入到乡镇医务人员队伍。
当然，影响乡镇卫生院发展的因素，除了以上因素外，其中还包括很多地方都普遍反映的一个问题，那就是医保限额政策制约了乡镇卫生院的运行和发展。比如，政协第十届日照市委员会第二次会议期间，日照市政协委员、岚山区卫计局副局长刘欣欣向大会提交了“关于提高乡镇医院医保报销限额”的提案，并在提案中指出：“乡镇医院医保限额制约乡镇医院发展的矛盾将更加突出。”（2018年1月7日，日照大众网）；而早在2017年，淄博民革市委就组织部分市区政协委员在认真调研基础上，撰写了《关于现行医保政策制约乡镇卫生院运行和发展的反映》的调研资政报告，受到淄博市政府主要领导批示。医保政策对乡镇卫生院的发展究竟有多大影响，问题的存在是否具有普遍性，乡镇卫生院发展的方向是什么，这需要进行调查研究。
二、现行医保政策对乡镇卫生院发展的影响
随着城乡居民基本医疗保险的实施，老百姓“看病难，看病贵”的问题得到了一定缓解，同时，众就近就便就医的需求大大提高，乡镇卫生院也得到了难得的发展机遇。因此，医保政策的实施促进了众到乡镇卫生院就医的积极性，特别是在那些乡镇经济发达、乡镇卫生院医疗卫生条件较好、能够给众提供更好的医疗服务的乡镇卫生院，众就医的积极性和意愿就更强烈。这就要求医保资金付费能够向乡镇卫生院倾斜，也就是很多地方提出的“提高乡镇医院医保报销限额”。
但据调查，很多地方的医保限额政策对乡镇卫生院的发展的影响并不大。以蓬莱为例，蓬莱社保资金的分配到各级医院都是实行“总额预付”的方式。烟台市统一制定政策后，分配指标给各个县市，然后各个县市再根据本市各级医院上一年度的经营状况,在年初对医保资金再进行分配。而这种“总额预付”并不是绝对的，特别是在乡镇卫生院的医保资金分配上是弹性的。各县市为促进基层卫生医疗事业的发展，在政策上都会向基层有所倾斜，一般乡镇卫生院经营中发生多少费用医保资金就会给多少，很少会出现医保资金不够的情况。另外，现在绝大多数农民都存在着“小病就近，大病进城” 的就医心理，而且随着经济的发展，交通的便利，相当一部份农村患者得病后，尤其是需要住院的患者，往往是直接去医疗条件更好的上一级医疗机构，所以，乡镇卫生院的住院率并不是很高。因此，乡镇卫生院发展对现
行医保政策的依赖并不大。当然，如何更好的发挥医保资金付费促进乡镇卫生院的发展，还要从多方面进行考虑。医保部门合理规划医保费用的使用，在医保额度分配上，向基层倾斜，这是非常必要的。
三、促进乡镇卫生院的发展意见和建议
（一）要准发展定位
乡镇卫生院要想发展，必须要清楚自己的功能定位，这样才能明确发展方向。2009年新医改方案将乡镇卫生院功能予以重新归位，明确了乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；恢复和巩固乡镇卫生院社区公共卫生服务中心的地位，着重强调了在农村卫生事业中应该强化内部管理和运行机制改革。依照社区卫生服务功能的定位，乡镇卫生院在政府主导、农村居民参与以及县级卫生机构指导下，以乡镇卫生院的资源为基础，以农村居民的需要为导向，以妇女、儿童等弱势人为重点，为全体居民提供融预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育的服务，乡镇卫生院应该具备基本医疗、预防保健、卫生行政管理3种职能。也就是说按照国家对乡镇医院的定性应该是服务性、公益性的，应将“面向农村，服务基层，加强农村
卫生建设，提高广大农民的医疗保健水平”作为乡镇卫生院的发展宗旨和功能定位的根本出发点，也就是主要发展方向。但是当前一些乡镇卫生院却对自己的功能定位认识不清，存在缺位或越位的现象，过于追求经济效益，而忽视预防保健、健康教育等综合服务功能。
（二）加大政府扶持力度
卫生事业属于公益性的福利事业，乡镇卫生院公益性单位的性质决定了在乡镇卫生院的发展中，政府应加大支持力度，特别是要加大财政投入力度。对乡镇卫生院的公共卫生服务职能部分，应坚持政府举办原则，合理安排医疗卫生机构基本医疗服务经费和农村卫生事业建设资金，特别要加大对基层医疗卫生机构建设性投资，建设业务用房、周转房，更新设备，改善卫生人才的工作和生活环境。
（三）加强政策扶持力度
一是制定吸引人才政策。制定出台优惠政策吸引和鼓励医学院学生到乡镇医院从业；鼓励引导卫生技术人员参加医学本科学历教育，改善现有卫生技术人员学历结构，提高学历层次；建立健全卫生人员培训进修制度，提高乡镇卫生院的整体业务水平；建立和完善乡镇卫
生院人才的稳定机制，对在乡镇工作有一定年限的专业技术人员在调资、晋职等方面给予优惠政策，不断提高基本待遇和生活水平。
二是城乡互补共同发展。县级医疗机构应加强对基层医疗单位的帮扶工作，市县级医院应长期与乡镇卫生院建立对口支援关系，定期派一些专家乡镇卫生院授课，帮助乡镇卫生院切实提高业务水平。另外，还可以本着共同发展的原则选择适于双方共同发展的卫生院进行人才，技术、设备（施）的有效投入，在不改变双方原有职能义务的前提下，本着“协同管理、自主经营、共同发展”的原则，有机结合，充分合理利用医疗（药）资源，开发新的医疗市场，拓宽自身的发展道路。城乡互补，密切联系了县乡医疗机构的关系，理顺了双项转诊业务，也能为农村卫生院培训出一支一专多能的稳定实用的卫技队伍，扶持其逐步走出生存发展的困境。
（四）提高自身管理和医疗服务水平
乡镇卫生院的发展除了需要外部“输血”——政府加大财政投入，上级医疗机构加大扶持力度外，最重要的、最根本的还是要能够“造血”——提高自身的管理和医疗服务水平。因为有的乡镇财政收入不理想，不可能完全负责其生存和发展的经费问题，这就需要乡镇卫生院
自己想办法。
乡镇卫生院要发展提高卫生院领导者的管理水平和保持全院职工的工作积极性是促进卫生院健康发展的两个重要因素。乡镇卫生院大多是院长负责制，院长的业务和管理素质的高低对卫生院的发展有着重大影响，因此，乡镇卫生院要发展必须安排和选择一个好的带头人。
另外，乡镇卫生院要发展，还可以有针对性地开展具有各自特的专科医疗服务项目。随着生活水平的提高，现在人们的健康保健意识不断增强，而且在很多人心目中仍对祖国的传统医学有很强的就医倾向性。卫生院应该抓住这一突破口，发展中医科、骨伤科等特服务项目以提高竞争力。
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