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方案与实际不一致的情况说明
篇一：两个方案的说明
附件：1
关于《杭州市“三改一拆”三年行动
拆除城乡违法建筑实施意见》
两个方案的情况说明
为深入贯彻落实省、市“三改一拆”三年行动部署，规范违法建筑处理，我办
起草了《杭州市“三改一拆”三年行动拆除城乡违法建筑实施意见》（以下简
称《意见》），
制定《意见》过程中，我们一方面严格依据法律法规和上级政策的要求，同时
也充分考虑了杭州近年的实际做法和经验。但是，在确定两大违建执法部门
“国土部门”和“城管执法部门”查处职责划分时，由于现实和历史因素复杂，纯粹依据法律或纯粹沿袭习惯做法都可能会带来一定问题，所以，我办在组织
大家深入讨论的基础上，拟定了两个方案，
第一个方案是基本沿袭以前按土地性质划分的做法，即：国土部门查处集体土
地上的违法建筑，城管执法部门查处国有土地上的违法建筑；第二个方案是纯
粹按照法律的规定，即：国土部门查处违反土地管理的违法建筑，城管部门查
处违反城乡规划的违法建筑。
现将基本情况说明如下，供领导斟酌后确定。
一、基本背景情况
《城市规划法》于1990年施行，当时杭州很多集体土
地区域尚未纳入城市规划区，农村造房基本是国土或乡镇在审批，201X年，国
务院批准了杭州市的总体规划，将主城区及周边一些县市区域很多集体土地都
纳入了城市规划， 201X年《城乡规划法》出台施行，规划部门管辖的区域进
一步扩大，按照该法规定：城市、镇规划区内的建设行为，都要经过规划审批，但现实情况是，很多集体土地上的农村区域规划没有真正落地，很多集体土地
上的农村建设行为都是国土乡镇在管理，加上201X年前后杭州市区农居建房实际上已基本停止审批，规划部门也没更多机会进行审批。因此，实际的规划审
批管理没跟上总体规划要求和法律规定，是造成实践和法律之间矛盾的主要源
头所在。
二、两大方案的利弊分析
（一）第一个方案做法的利弊
1、与法律和上级政策有冲突。
与法律规定的从违反管理秩序的划分标准不一致，也与《浙江省“三改一拆”
行动违法建筑处理实施意见》的规定不一致，按此做法可能会面临不合法的问题。
2、容易形成一定的管理真空。
四川省住房和城乡建设厅证书查询此种划分在逻辑上虽已穷尽所有违法建筑的管理，但由于对集体上没有违反土
地管理的违法建筑情形，国土部门对此查处尚缺乏法律依据，容易形成一部分
违建管理真空。这在有些区域的拆违实践中也确实是或多或少存在。
另者，原有杭政函（201X）176号文件规定的集体土地上加层加高行为由乡镇
来查处，与《城乡规划法》规定也不符合，该法明确只有在乡、村庄规划区内，乡镇才有相应的执法权。
3、与第二种方案的重合度较高，且比较符合杭州的一贯做法。
此划分的可行之处：“集体土地归国土、国有土地归城管”的两分法和法律的
违反土地管理和违反城乡规划的划分标准大部分是可以重合的，也即：集体土
地上的违建行为基本大部分都会涉及违反土地管理，国土部门的查处具备法律
依据。且从杭州近几年的违建处理实践看，此种职责分工对于拆除和遏制大部
分的违建还比较有力，能有序推动拆违工作。
（二）第二个方案做法的利弊
1、符合法律和上级政策规定。
与法律规定的从违反管理秩序的划分标准不一致，也与《浙江省“三改一拆”
行动违法建筑处理实施意见》的规定完全一致，按此做法不存在违法的风险。
2、能覆盖所有违建问题。
因为完全符合法律的原本要求，只要认真执法、履行职责，两者的管理权限基
本能覆盖所有违建问题。
3、存在一些实践操作的问题。