王㊀萍
中共新疆维吾尔自治区党校法学教研部新疆乌鲁木齐８３０００２
[摘要]«中华人民共和国公职人员政务处分法»(以下简称«政务处分法»)于２０２０年６月２０日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，于２０２０年７月１日起施行.文章通过对政务处分权的释义,«政务处分法»对实践的指导意义,«政务处分法»发展的空间与思路等三个方面对当前«政务处分法»在理论与实践方面进行了梳理，总结出«政务处分法»的实施可以较好地解决监察机关行使政务处分权与公职人员任免机关㊁单位行使处分权之间协同性不足的问题，可以有效解决两种以上行为受处分时如何执行的问题，总结出该法的实施充分衔接了政务处分与刑事责任追究及行政处罚决定，并为监察机关实践操作提供了具体的法律依据等.另外，文章对政务处分法发展的空间与思路进行了展望：建立政务处分执行效果反馈制度，构建政务处分权司法救济制度，建立监察权国家赔偿制度.
[关键词]政务处分法；政务处分权；监察制度
«政务处分法»的出台为我国监察制度在运行中不断发展与完善提供了有力的保障.在我国监察体制改革之前，对实施了职务违法行为的公职人员(有党员身份)处分的权力内容包括纪律处分权㊁政纪处分权以及
行政处分权.随着国家监察体制的改革及其深入推进，政务处分权作为一种新的处分权力被纳入到公权力处置的权力清单，取代党纪政纪处分，成为与行政处分㊁党纪处分(常与政务处分合并使用，被称作党纪政务处分)并行，且对所有行使公权力的公职人员全覆盖的处分权.
一㊁政务处分释义
(一)政务处分权的定义
通过对«中华人民共和国监察法»«政务处分法»及相关法律法规的分析，所谓政务处分权即监察机关通过监督㊁调查等法定程序，对违法的公职人员给予处分的活动，也即对一切行使公权力并违法的公职人员作出警告㊁记过㊁记大过㊁降级㊁撤职㊁开除等处分决定的权力.目前，在纪检监察实践中，纪检监察机关通常使用 党纪政务处分 来代表党纪与政务处分权，这与我国国情是相适应的(因为就目前来讲，我国的监察机关与党的纪律检查机关合署办公).尽管在实际操作中多用 党纪政务处分 这一概念，但从本质与内涵上仍需要对 党纪处分 与 政务处分 加以区分，因为党纪处分的对象是党员，而政务处分的对象是所有行使公权力的公职人员，二者在内涵与本质上并不相同.因此，独立使用 政务处分权 是非常必要的.
(二)政务处分的对象界定及受处分的前提
政务处分权是监察委员会的职能之一，根据«监察法»与«政务处分法»的相关规定，监察的对象应与政务
处分权行使的对象一致.政务处分权的行使不仅需要对处分的对象明确界定，同时也需要明确公职人员受处分的前提，也即只有被处分对象满足被处分的条件时才能被处分.因此，哪些人员是行使公权力的公职人员，以及政务处分权在哪些情况下才能行使，是政务处分法必须明确的重要内容.
根据«监察法»«政务处分法»的规定，政务处分的对象为:(１)公务员及参照«公务员法»管理的人员;(２)法律㊁法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(３)国有企业管理人员;(４)公办的教育㊁科研㊁文化㊁医疗卫生㊁体育等单位中从事管理的人员;(５)基层众性自治组织中从事管理的人员;(６)其他依法
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履行公职的人员.①.在«政务处分法»出台之前，对于这六类人员的界定存在理论与实践上的争议，如事业单位中不具有行政职务的普通教师㊁医院不具有行政职务的普通医生等行使的权力是否为公权力，如果不是公权力，那么政务处分权对这类体就没有处分权限；又如法律㊁法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员如果没有职务是否也属于被处分对象等.那么，此次«政务处分法»的出台，对厘清这些困惑给出了明确答案.②因此，哪些是 其他依法履行公职的人员 ，则通过«政务处分法»加以明确.这对于在此之前由于质疑监察委员会对 其他依法履行公职的人员 进行扩大解释而引发的理论与实践争议给出了实质的答案，进一步消除了理论与实践中的困惑，在某种程度上也降低了监察机关随意扩大处分对象的潜在法治风险.
政务处分权在哪些情况下才能行使，也即公职人员受处分的前提是什么，此次«政务处分法»的出台，明确规定了政务处分的标准，并作出了原则性的规定，即行使公权力的公职人员的违法行为(一般违法行为和犯罪行为)，是其受处分的前提.也就是说，对于公职人员涉嫌犯罪的，法律规定均应依法给予政务处分;③④对于一般违法行为，则分为从轻㊁减轻㊁从重和加重，以及免予或者不予政务处分的情节.⑤
(三)与政务处分相关的概念之比较
«监察法»出台前，针对公职人员的处分有行政处分㊁政纪处分，如果是党员身份则还存在党纪处分.因此，如何正确理解三者的不同，需要作一个简要说明.
行政处分是指公务员任免机关或单位对行政机关公务员的违法行为予以惩罚㊁以示警诫的制度，其处分的对象一般仅限于公务员.我国监察
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①②
③
④⑤«中华人民共和国监察法»第１５条内容．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第二十三条明确规定:«中华人民共和国监察法»第十五条第六项规定的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告㊁记过㊁记大过.情节严重的，由所在单位直接给予或者监察机关建议有关机关㊁单位给予降低薪酬待遇㊁调离岗位㊁解除人事关系或者劳动关系等处理.«中华人民共和国监察法»第十五条第二项规定的人员，未担任公务员㊁参照«中华人民共和国公务员法»管理的人员㊁事业单位工作人员或者国有企业人员职务的，对其违法行为依照前款规定处理．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第十四条规定：公职人员犯罪，有下列情形之一的，予以开除:
(一)因故意犯罪被判处管制㊁拘役或者有期徒刑以上刑罚(含宣告缓刑)的;
(二)因过失犯罪被判处有期徒刑，刑期超过三年的;
(三)因犯罪被单处或者并处剥夺政治权利的.
因过失犯罪被判处管制㊁拘役或者三年以下有期徒刑的，一般应当予以开除；案件情况特殊，予以撤职更为适当的，可以不予开除，但是应当报请上一级机关批准.
公职人员因犯罪被单处罚金，或者犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定或者人民法院依法免予刑事处罚的，予以撤职；造成不良影响的，予以开除．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第四十九条公职人员依法受到刑事责任追究的，监察机关应当根据司法机关的生效判决㊁裁定㊁决定及其认定的事实和情节，依照本法规定给予政务处分．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第十一条公职人员有下列情形之一的，可以从轻或者减轻给予政务处分:
(一)主动交代本人应当受到政务处分的违法行为的;
(二)配合调查，如实说明本人违法事实的;
(三)检举他人违纪违法行为，经查证属实的;
(四)主动采取措施，有效避免㊁挽回损失或者消除不良影响的;
(五)在共同违法行为中起次要或者辅助作用的;
(六)主动上交或者退赔违法所得的;
(七)法律㊁法规规定的其他从轻或者减轻情节.
第十二条公职人员违法行为情节轻微，且具有本法第十一条规定的情形之一的，可以对其进行谈话提醒
㊁批评教育㊁责令检查或者予以诫勉，免予或者不予政务处分.公职人员因不明真相被裹挟或者被胁迫参与违法活动，经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻㊁免予或者不予政务处分.
第十三条公职人员有下列情形之一的，应当从重给予政务处分:
(一)在政务处分期内再次故意违法，应当受到政务处分的;
(二)阻止他人检举㊁提供证据的;
(三)串供或者伪造㊁隐匿㊁毁灭证据的;
(四)包庇同案人员的;
(五)胁迫㊁唆使他人实施违法行为的;
(六)拒不上交或者退赔违法所得的;
(七)法律㊁法规规定的其他从重情节．
体制改革之前，对公务员的实施行政处分的主体是行政监察机关及公务员的任免机关，所依据的法律主要是«中华人民共和国公务员法»«中华人民共和国行政监察法»和«行政机关公务员处分条例»等法律规范.
监察制度改革之后，行政监察机关并入监察委员会，因此，对公务员的行政处分就由公务员任免机关或所在单位来执行.行政处分对象一般仅限于公务员这一体，而政务处分的对象则是所有行使公权力的公职人员，所以，政务处分的处分对象范围大于行政处分的处分对象范围；行政处分是由任免机关作出的内部行为，而政务处分则是由监察机关依照«政务处分法»由人大授权的监察机关针对违法的公职人员作出的外部行为.
政纪处分从严格意义上讲并非真正的法律概念，其是由于长期的内部行政管理过程中发展出来的对行政处分和纪律处分的一个总称，其处分的对象不仅限于公务员，也包括一些事业单位的人员.政纪处分的功能与政务处分相同，但处分对象的范围要小于政务处分，如针对基层众性自治组织中从事管理的非党员，政纪处分就无法适用.随着监察制度的改革以及«监察法»和«政务处分法»的出台，我国将会在政纪处分理论与实践的基础上，用政务处分取代政纪处分.
党纪处分是党的纪律检察机关对党员违反党的纪律的行为进行处分的制度，其处分的对象仅限于党员，而非党员则不能适用.党纪处分与政务处分可以同时适用于有党员身份的公职人员.党纪处分的主要形式为警告㊁严重警告㊁撤销党内职务㊁留党察看以及开除党籍.党纪处分与政务处分针对有党员身份的公职人员适用程度应基本相当，如有中国共产党党员身份的公职人员受到撤销党内职务㊁留党察看或者开除党籍处分的，政务处分也一般会给予撤职或者开除公职处分.随着我国监察体制的不断完善及«政务处分法»的出台，之前所称的给予 党纪政纪处分 将由 党纪政务处分 取代.
二㊁«政务处分法»对实践的指导意义(一)较好地解决了监察机关行使政务处分权与公职人员任免机关㊁单位行使处分权之间协同性不足的问题
在«政务处分法»出台前，我国已颁布实施了
«中华人民共和国监察法»«政务处分暂行规定»，且对«中华人民和国公务员法»也作了修改，监察机关对公职人员的政务处分事宜也已经积累了相当充足的实践经验.通过实践可以看出，公职人员任免机关㊁单位对公职人员的监督比起监察机关的监督来讲更具有时效性(随时可以监督)，对于那些不是特别重要或者复杂的案件，公职人员任免机关㊁单位一般也能够胜任.因此，对于案件重要或者复杂的才更需要移送监察机关处理，这在«政务处分法草案(一)»中有所体现，尽管«政务处分法草案(二)»及最终颁行的«政务处分法»删去了相关条款，但实践依然按照这一原则进行.
另外,«政务处分法»规定，对于 本法第二章㊁第三章适用于公职人员任免机关㊁单位对违法的公职人员给予处分.处分的程序㊁申诉等适用其他法律㊁行政法规㊁国务院部门规章和国家有关规
定.
①且对公职人员的任免机关及单位如何在监察机关的监督下对公职人员行使教育㊁管理㊁监督
权作出了规定.
②这也就是说对于行使公权力的公职人员来讲，我国依然实行的是由监察机关行使政务处分权㊁公职人员任免机关㊁单位行使其它处分权(包括对公务员的行政处分权㊁对事业单位人员及国有企业相关人员的处分权)
.这实际上是将处分的权力优先让渡给了任免机关和单位，当然任免机关和单位既包括公务员的任免机关和单位，也包括事业单位人员和国企人员的任免机关和单位.
这样就较好地解决了监察机关在实践中无法更近距离㊁无法事无巨细地去监督的问题，也为监察机关可以将更多精力与时间放到重要案件及复杂案件上，更好地发挥监察机关的功能，更好地为解决监察机关行使政务处分权与公职人员任免机关㊁单位行使处分权之间协同性不足的状况作出了引导.
(二)确保了公职人员不因提出复审㊁复核㊁申诉而被加重处分
新修订的«公务员法»首次在第九十六条中提出, 公务员不因申请复核㊁提出申诉而被加重处理. 这为公务员申请相关救济提供了有力保障,
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５①②
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第二条．乌鲁木齐公务员
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第三条：公职人员任免机关㊁单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育㊁管理㊁监督，依法给予违法的公职人员处分.监察机关发现公职人员任免机关㊁单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法㊁不当的，应当及时提出监察建议．
公务员无需再担心因申请复核或提出申诉会被加重处理而怯于行使该项权利.新颁行的«政务处分法»针对公职人员也贯彻了这一原则，并规定
公职人员不因提出复审㊁复核而被加重政务处分. ①实际上，我国相关法律一直也都有类似的规定，如在刑事诉讼或行政诉讼中，受到制裁并诉诸权利救济的主体不能因为这一行为而被加重制裁；又如在刑事诉讼中有 被告人上诉不加刑 的原则，在行政复议和行政诉讼中也有相应的规定.因此，对于行使公权力的所有公职人员不能因为其提出了复审㊁复核㊁申诉而被加重处分，既保证了公职人员能够充分行使其救济权利，又能够使相关规定与我国«公务员法»及其它相关法律保持规定的一致性.
(三)有效解决了两种以上行为受处分时如何执行的问题
新颁行的«政务处分法»第八条规定, 公职人员受政务处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级㊁撤职，二十四个月. 如果公职人员在同一期间内有两种以上的违法行为均需要受到政务处分该如何执行,«政务处分法»第十五条明确规定, 公职人员有两个以上违法行为的，应当分别确定政务处分.应当给予两种以上政务处分的，执行其中最重的政务处分；应当给予撤职以下多个相同
政务处分的，可以在一个政务处分期以上㊁多个政务处分期之和以下确定政务处分期，但是，最长不得超过四十八个月. ②如某一公职人员在同一时期内有两种行为分别受到了警告和记过的政务处分，那么，最后应给予其记过的政务处分；如果在同一时期内有三种行为都只受到记过的处分，那么最后其受政务处分的期间应该为６个月以上１８个月以下；还如公职人员的违法行为不论几种，只要其中一种应受到开除公职处分的，则应当对其给予开除公职处分.这一规定有效地解决了在一定期间内公职人员两种以上行为受处分时如何执行的问题.当然，对于政务处分制度的研究我国还处于初级阶段，相较于刑法中关于刑事犯罪(如想象竞合㊁结果加重等犯罪类型如何定罪以及诸如先减后加㊁先加后减的法律原则等)规定还显得相对粗糙.相信随着«政务处分法»的出台及在实践过程中的不断发展，公职人员两种以上受政务处分的行为如何适用法律将会更加规范和严谨.
(四)充分衔接了政务处分与刑事责任追究及行政处罚决定
公职人员如果违法犯罪受到刑事追究或受到行政处罚后是否给予政务处分，并如何给予政务处分,«政务处分法»第４９条给出了明确规定③.根据相关规定可以得出以下结论：第一，对于公职人员受到了刑事责任追究，说明其有犯罪事实，有犯罪事实本身也说明了情节的严重性.因此，监察机关应当根据司法机关的生效判决㊁裁定㊁决定及其认定的事实和情节，依照«政务处分法»的规定给予政务处分，不需要再立案审查；第二，对于公职人员受到行政处罚后如还须给予政务处分的，监察机关必须立案调查并进行核实.这说明对于公职人员受到行政处罚后是否必须给予其政务处分需分情况予以甄别.对于那些情节相
对轻微的可以不再进行政务处分，如公职人员的普通性违反交通规则的行为；第三，对于公职人员违反国家法律法规，违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度，未受到刑事追究或行政处罚而受到其他处分时，若仍须给予其政务处分时也应当立案调查核实；第四，政务处分权的行使应当随着司法机关和行政机关制裁的改变而重新科学作出.
(五)以列举的方式为实践操作提供了具体的法律依据
对公职人员的具体违法行为给予政务处分的，如果缺少相应的法律依据势必会造成监察机关的权力滥用及随意解释，这将会对公职人员的合法权益产生无法估量的损害.因此，细化具体情节，以列举的方式明确违法行为的类型及其适用的处分方式，才能保证监察机关充分合理地适用法律，才能确保公职人员的合法权益不受侵犯.
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①②③«中华人民共和国公职人员政务处分法»第五十六条．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第十五条．
«中华人民共和国公职人员政务处分法»第四十九条：公职人员依法受到刑事责任追究的，监察机关应当根据司法机关的生效判决㊁裁定㊁决定及其认定的事实和情节，依照本法规定给予政务处分.
公职人员依法受到行政处罚，应当给予政务处分的，监察机关可以根据行政处罚决定认定的事实和情节，经立案调查核实后，依照本法给予政务处分.
监察机关根据本条第一款㊁第二款的规定作出政务处分后，司法机关㊁行政机关依法改变原生效判决㊁裁定㊁决定等，对原政务处分决定产生影响的，监察机关应当根据改变后的判决㊁裁定㊁决定等重新作出相应处理．
«政务处分法»用整章即第三章 违法行为及其适用的处分 以列举的方式为监察机关的实际操作提供了具体的法律依据.如哪些行为给予记过或者记大过处分，哪些情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除公职处分.哪些情节较重的，给予警告㊁记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分.哪些给予警告㊁记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分等.通过列举的方式为监察机关行使政务处分权提供了明确的法律依据，避免了监察机关在行使权力时的随意解释及于法无据等情形，进一步彰显了我国监察制度确实是依法建立并完全符合社会主义法治精神的典范.
三㊁«政务处分法»进一步发展的空间与进路
(一)建立政务处分执行效果反馈制度
依据«政务处分法»的规定，能够行使政务处分权的主体只能是监察机关，并规定任免机关和单位如果发
现公职人员有违法行为的，也可以适用，只是处分的程序㊁申诉等适用其他法律㊁行政法规㊁国务院部门规章和国家有关规定.
监察机关主要承接的是重要案件或者复杂案件，对于这一类案件，监察机关从监督㊁调查到处置都可以独立进行.而对于那些由公职人员任免机关㊁单位给予处分的公职人员的违法行为一般要求监察机关提出建议即可，但何时提出，则并没有明确.如果任免机关和单位没有及时给予公职人员处分或处分明显偏轻存在包庇时，监察机关则并非能及时发现，针对这种情况，如果已经过了处分期间还能否再次给予处分.如某一公职人员按规定应给予记大过处分，但由于单位包庇只给予了记过处分，公职人员受记大过处分的期间是十八个月，若十八个月过去了，还能否再重新给予该公职人员记大过的处分.这类情况如果未得到法律明确规定，在实践中可能会造成公职人员逃脱应受的处分，或受处分明显偏轻的后果.鉴于现行«政务处分法»没有时效的相关规定，建议应该建立政务处分执行的反馈程序，即只要是由任免机关㊁单位发现公职人员有违法行为的，在依法给予该公职人员处分的同时，也应当向监察机关进行及时报备和反馈，以便监察机关及时行使监督权.监察机关作为第三方，其工作受任免机关㊁单位的影响不大，只有这样才能保证该任免机关㊁单位对其公职人员作出的处分公平公正.
(二)构建政务处分权司法救济制度
从法理上来讲，政务处分究竟是内部处分还是外部处分，不同的专家学者在«政务处分法»出台前已经有
过相当多的辩论，但目前仍然没有定论.我国行政机关工作人员的奖惩㊁任免等决定是不属于行政诉讼受案范围的，也即«公务员法»中确定的行政处分在我国属于内部处分的范畴.笔者认为，政务处分与行政处分不同，政务处分是由监察机关作出应当属于外部处分.因为监察机关是由人大产生的，其与行政机关是平行的国家机构，并对行政机关拥有监督的权力.监察机关对公职人员作出的政务处分应该类似于行政机关对公民作出的行政处罚.公民对于行政处罚行为既可以申请行政复议也是可以寻求司法救济(诉诸于行政诉讼).因此，对于由监察机关作出的政务处分应当也可以寻求司法救济，另外，对于涉及这类救济行为的案件，鉴于当前我国法院的设置架构，可以让行政庭来受理.
(三)建立监察权国家赔偿制度
«中华人民共和国监察法»第六十七条规定, 监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民㊁法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿. 因此，应该在行政赔偿与司法赔偿的基础上建立监察权赔偿制度.根据构建政务处分权的司法救济制度的设想，有政务处分权司法救济就应该同时有监察权赔偿制度.由于«政务处分法»没有赋予公职人员受到政务处分后司法救济的权利，自然也不可能在该法中建立监察权赔偿制度.政务处分法只规定 公职人员因有本法第五十七条㊁第五十八条规定的情形被撤销政务处分或者减轻政务处分的，应当对其薪酬待遇受到的损失予以补偿. ①.补偿与赔偿虽一字之差，但其蕴涵的法理意义大不相同.如果没有监察赔偿制度的建构，监察权力依然有可能越界，公职人员的合法权利也势必会受到一定程度的侵害，且难以得到弥补.但由于我国当前的监察体制运行尚处在完善之中，与之
相关的其它制度还没有完全建立起来，这一难题在短时间内也不太容易解决.相信随着国家监察制度的进一步发展与完善，与之配套的一系列制度也会日臻成熟，就如同我国是先制定«中华人民共和国监察法»，之后才制定一系列与之相关的法律如«政务处分法»(«监察官法»也将会出台)一样，随着一系列法律法规
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①«中华人民共和国公职人员政务处分法»第六十条．
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