新行政诉讼法司法解释中的投诉人、受害人原告资格——受害人不同于投诉人？
投诉举报人的诉权，可以说是目前行政诉讼原告资格中讨论最为热烈，争议也最大的问题之一。无论是理论界还是实务界，当下对于投诉举报案件中原告资格广泛、深入而热烈的讨论，正是行政法理论和实务发展的体现。不过，在此讨论过程中，也有必要就相关法理问题予以细致分析，以避免在设定标准时出现“宽严皆误”的问题。最近针对《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称新司法解释）第十二条第三项、第五项这两款规定的一些解读，让笔者耳目一新，觉得有必要提出一些问题供大家进一步探讨。
这一解读思路，本意在解释为何新司法解释第十二条这两款会对投诉人和受害人分别予以规定。这种解读提出，投诉人为保护自身合法权益提出投诉，与受害人请求行政机关保护人身权、财产权而追究加害人法律责任并不相同。受害人与行政机关的处罚决定具有利害关系，但受害人这一概念原则上适用于治安处罚，因为这一概念本来就来自于这一领域。而在其他市场纠纷中行政处罚决定的功能是为了维护社会秩序，被处罚人以外的第三方与行政处罚决定并不当然具有利害关系。投诉人针对行政处罚不具有原告资格，而应当是与投诉处理具有利害关系，
比如最为典型的《消费者权益保护法》中的“消费者投诉”。因此，新司法解释才规定为投诉人是对投诉处理具有利害关系，而受害人才是对追究加害人的法律责任具有利害关系。
笔者在此将相关的规定列明以供参考:
法 律 规 定 | 行政诉讼法第十二条 | 新司法解释第十二条 | |
第一款第六项 | 第三项 | 诉诸权威是什么意思第五项 | |
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； | （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的； | （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的； | |
毫无疑问，这一解读清楚地解释了为何会将投诉人与受害人分别予以规定，也清晰地说明了两款规定的诉讼对象为何会存在差异。不过，这种理解无疑也是迄今为止对于投诉举报人原告资格最为严格的标准设定。如果按照这一理解，投诉举报案件的适用范围将大大限缩。据笔者了解，即便是对于最符合这一标准的“消费者投诉”处理，目前不少法院还认为不属于行
政诉讼的受案范围。虽然将投诉与行政处罚予以区分的确有助于澄清不同程序制度在维护客观法秩序和保护主观权利之间的功能区别，但是对于将投诉人与受害人以及投诉处理与行政处罚加以严格界分的观点，笔者仍然持保留的态度。
要厘清这一问题，还是需要回归到行政法律关系的分析上来。在相对人以外的第三方具有原告资格的情况下，一个基本的法律关系模型就是行政机关负有直接保护第三方利益的职责，无论是行政机关作出的行政行为未能考量这种利益而引发的第三方撤销之诉，还是第三方请求行政机关作出行政行为以保护这种利益的履责之诉，均是这种法律关系的一种表现方式。行政机关对第三方利益的保护，可能是在行政许可决定中考量第三方利益（比如规划许可中对相邻权人的保护），也可能是在行政处罚程序中对受害人的保护（比如治安处罚），也可能是在行政裁决中直接对民事纠纷作出处理（比如土地争议处理）。无论是第三方针对行政机关作出的行政行为提起撤销之诉，还是针对行政机关没有作出行政行为而提起履责之诉，判断第三方是否具有原告资格的核心标准，就在于行政机关作出行政行为是否直接负有保护和考量第三方个人利益的职责。基于这一基本行政法律关系模型，区分投诉人与受害人或者投诉处理与行政处罚，法理依据并不充分。
投诉处理目前大致可以分为两种:一种是直接作为民事权益纠纷处理的一种处理程序，比如“消费者投诉”；另一种则是作为行政处罚程序之前行政机关搜集甄别线索的投诉处理。对于前一种投诉处理，毫无疑问具有个人权益保护的功能，但这种投诉往往采取的是行政调解等非强制性处理方式。而对于后一种投诉，行政机关对投诉的处理实体结论其实就是应否予以处罚以及如何处罚。
无论是行政处罚决定还是行政机关给第三方的处理答复，无非都是实体处理结论的不同书面载体而已，从行政争议和行政法律关系的角度来看，在这种案件中并不存在两个完全独立的行政法律关系（暂不讨论针对投诉人的单纯程序答复义务）。在这种案件中，投诉人是否具有原告资格，核心仍然在于其对于行政处罚是否具有原告资格，这与治安管理领域的受害人判断标准并无实质差别。如果行政处罚本身就具有直接保护第三方个人利益的效果，无论是否有专门的投诉举报程序，只要投诉举报人处于受保护的第三方地位，其对行政处罚就应当具有原告资格；反之，如果行政处罚没有这种效果，无论投诉举报人与被投诉举报人之间是否存在民事纠纷，均不影响对其原告资格的判断。
如果运用规范保护理论来分析各个行政管理领域现行的行政处罚法律规范，必须承认我国相
关法律中确实有许多处罚性规范具有直接保护个人利益的效果。仅以最具代表性的工商行政管理领域为例，对于以下违法行为的处罚决定（或者不予处罚决定）处于消费者地位的投诉人就应当具有原告资格:
——《消费者权益保护法》第五十六条第一款第八项、第九项关于经营者故意拖延、拒绝退换货或者赔偿要求的、以及侵害消费者人格尊严、人身自由或者个人信息的处罚规定；
——《商标法》第六十条关于商标侵权行为的处罚规定；
——《合同违法行为监督处理办法》中对于合同欺诈行为的处罚规定。
在以下规定中，针对行政处罚决定，处于被侵权人地位的投诉举报人的原告资格可能同样难以否定:
——《反不正当竞争法》第十八条关于混淆行为处罚的被侵权方；
——《反不正当竞争法》第二十一条关于侵犯商业秘密处罚的被侵权方；
——《反不正当竞争法》第二十三条关于侵犯商业信誉、第二十四条关于破坏其他经营者网
络产品和服务的处罚规定的被侵权方。
其实以工商管理领域为例，就已经可以非常明显地划分出三个层次的原告资格:
显然，在以上三个层次中，均有可能存在认可原告资格的情况。如果是将具有可诉性的投诉限定于直接处理投诉人权益的投诉处理程序而不包括对违法者的处罚，那么这种投诉的适用范围将非常狭窄，而这种界定也并不符合法理以及法律规定的实际情况。如果只是在程序性答复层面上界定投诉处理，那么完全没有必要对于原告资格设定“为保护自身合法权益”这样的条件；如果是将基于投诉答复和行政处罚，进而对第三方的投诉处理程序与对违法者的处罚程序人为加以严格区分，那么这种思路恐怕混淆了法律关系，因为二者在法律关系上并不具有独立性。无论如何，从区分投诉人和受害人，或者区分投诉处理和行政处罚程序的角度，并不能严谨地抽象出适格原告的判断标准，对于新司法解释第十二条第三项、第五项的解读，可能需要提供更为严谨的法理分析才能增强其说服力。
发布评论