监理制度沿革
建设部
自1998年我国在基本建设领域推行建设工程监理制度以来，工程监理引起全社会广泛关注和高度重视，在工程建设中发挥了重要作用，取得了显著成就，赢得了社会各界的普遍认可和支持。目前，我国工程监理行业已形成规模，拥有一直稳定的工程监理队伍，积累了丰富的工程监理实践经验，工程监理理论体系基本建立，监理法规及标准体系日益完善。25年的工程监理实践证明，实施工程监理完全符合我国社会主义市场经济发展的需要。
国家主管部门从1988年开始在部分工程建设领域实行工程监理制度试点工作后，于1992年起在全国范围内全面推行工程监理制度，到1996年起开始了全面发展。目前我国的工程建筑市场已基本形成了监理、业主和承包商三大平等、独立的工程建设主体。
一、我国工程监理制度的建立及发展历史
自1978年起在改革开放政策实施的十年期间我国在经济建设领域取得了很大的发展和进步，各省市、各行业都在逐步恢复和加大对城市基础建设和工业领域的投资建设。一大批工程建设项目陆续竣工或已上马，但在经历了特殊动荡时期后，我国在各个行业及领域严重缺乏技术
人才和先进的管理制度，尤其在工程建设领域内管理和技术人才缺乏，相关质量、投资等规章制度或缺失或得不到有力的执行和落实，工程项目过多或少出现了不同程度的质量问题和质量事故。在确保今后工程建设项目的顺利实施及逐步与国际接轨的大前提下，原建设部联合其他相关主管部门及技术专家，在借鉴和吸收国外先进的工程监理制度后初步制定了符合当时我国国情的工程监理工作制度。随后在1988 年 7 月 25 日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特的建设监理制度;同年 11 月 28 日，原建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，文件决定建设监理工作先期在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳这八个重点城市和能源部门、交通部门下属的水电与公路系统进行试点及加以完善，并于1989年7月28日发布《建设监理试行规定》。1991 年 12 月 16 日，时任原建设部部长侯捷同志在“全国建设工作会”上指出，建设监理试点工作历时3年时间已在全国 25个省、自治区、直辖市和 15 个工业、交通部门开展，实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果，并决定在全国范围内逐步发展确立工程监理制度。
1992 年，我国以原建设部为主体协同其他相关行业及主管部门在借鉴前期监理试点工作经验的基础上为工程监理制度制定和起草了一系列的规章制度和指令性文件，包括《工程建设
监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》等。到 1992 年底，全国已有 28个省、市、自治区及国务院及国资委下属直管的 20个工业、交通等部门先后开展了建设监理工作，累计对 1636 项、投资额 2396 亿元的工程项目实施监理。1993 年11月，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。1995 年 10 月，建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本；同年 12 月，建设部、国家计委颁发了《工程建设监理规定》。自1996年1月1日起实施。同时废止原建设部1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》，（建监 [1995]第737号文）。
从1996 年1月开始，在全国全面推行建设工程监理制度。1997 年 11月 1 日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，《建筑法》第三条规定“：国家推行建筑工程监理制度。”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定。2000 年 1 月 30 日发布施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第 279 号)，对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。2004 年 2 月 1 日起施行的《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第 393 号)，对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。截至 2011 年
12 月底，全国共有监理企业 5943 家，其中综合资质 59 家，甲级 2061 家，乙级及以下 3767 家，国家注册监理工程师 12 万余人，监理从业人员超过 60 万人。监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信等等众多类别的工程项目。
2、当前现状
当前，我国建设监理制度正在顺利推行和完善中，但工程监理工作中也不免存在着不少的问题，主要表现在以下几个方面。
由于我国的建设监理制起步较晚，计划经济向市场经济转型的体制决定了我国监理制度从一建立就有其本身的特点没有形成社会化的监理模式，至今仍存在着以下误区：监理制度仅局限于施工阶段；对业主行为无规范；把监理工程师当作质检员；工程质量是监理出来的。
监理工作的主要任务：《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。对承包单位
在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司的资质及人员能力也达不到这一水平。结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并逐步向设计监理发展。
目前，很多业主把监理当作质量检查的工具，仅给监理人员授予施工阶段的质量控制权，不愿授予或部分授予监理投资、进度控制权（尤其是投资控制权）。业主出于自身的考虑，有些项目，监理即使被授予投资控制权，在实际工作过程中也是流于形式，离真正意义上的“控制”还相差甚远。但不同的授权范围会带来不同的监理效果。 
（1）只授予施工阶段质量控制权的工程，监理人员控制质量的难度就要高于实施全面监理的工程。这是因为业主未授予监理投资控制权，承包商拿工程款不需经过监理批准，不管工程质量优劣都一样能拿到钱，导致监理人员也不能很有效地对工程质量进行监控。倘若业主授予监理投资控制权，只对检验合格的工程签发付款通知书，监理工作就不会那么吃力，监理人员就可以运用经济手段来约束施工单位的行为，从而更有效地保证工程质量。 
（2）实施局部监理的工程，进度控制往往不能落到实处。而工程进度加快，就意味着业主投入的资金周转就能加快，投资成木就能降低，从而提高投资效益。没有实施全面监理的工程，其进度往往是失控的，因而也就影响了业主的投资效益。 
（3）实施局部监理的工程，往往会降低监理人员多提投资控制的合理化建议的积极性。
目前监理收费也是制约工程监理工作良性发展的一个重要因素。我国监理企业的监理收费实际收入严重低于国家标准。一方面，有些业主把监理费支出看成是一项经济负担，将监理费一压再压，使监理工作处于被动地位，严重影响监理工作的正常开展。另一方面，同行自相减价。有些监理公司由于成木小、费用少，在承接监理项目时自行压低监理费，以低价优势承揽工程。再一方面，目前国家建设行政主管部门和物价部门对监理费的收取未形成强有力的监督制约机制，而是任其竞相压价。
监理人员大多为转业而来，无“专业”监理人员。目前我国监理从业人员主要来源为设计单位的设计人员、施工单位的施工人员和基建单位的管理人员。搞设计出身的对图纸吃得透，但缺乏现场施工组织管理经验，不熟悉施工质量控制点；搞施工出身的施工经验丰富，但往往对图纸吃不透；基建单位的管理人员熟悉工程建设程序，组织协调能力较强，但解决实际技
术问题的能力欠缺。
3、未来改革
    (1)规范业主行为，是"三制"良性发展的先决条件，是工程建设项目实施的必要条件。   
    (2)监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习，依法对合同进行管理。   
    (3)高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究，这两个合同是监理工作开展的重要依据。   
    (4)工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付，并经监理单位审核确认。工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量，对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前，监理工作很难做到这一点，但是，随着监理制度的不断完善和投资主体多元化，监理工程师必须胜任此项工作。   
    (5)加强对分包单位资质的审核，严禁转包。1、严格执行监理程序，填写"分包单位资格报
审表"，并请业主进行认定。2、总承包商承担分包商的责任并对业主负责，工程报验由总承包商组织并填写相应监理表格，报请监理验收，监理一般不宜对分包商直接发布指令。3、监理要加强对分包商现场情况的检查，做到对分包商有效控制。4、不许承包商对工程进行转包，严禁分包商再次分包。   
    (6)监理表格要规范化、统一化。目前，监理行业都有自己的不同的监理表格，各公司又有各公司的监理表格。监理市场应有一套统一的监理表格，并应有一套与之相配套的监理应用软件，正如同财务软件一样，能够使承包商及时上报，监理单位及时核定、整理，并向业主报告，并能与工程建设其他部门紧密联系。   
    (7)承包商应加强在监理知识方面的学习，提高承包商对"监理"的认识，懂得监理程序与要求等，便于工程项目的实施。   
(8)应建立一套完整的监理人才大市场，提供合格的监理工程师供监理单位择优录用，提高工程建设监理的整体水平，做到人尽其才，物尽其用，充分发挥监理人员的作用。
总之，我国的工程建设监理是一个正处在发展阶段的产业，它需要政府有关部门在政策、制
度、措施上予以扶持，也需要社会各界的广泛理解与支持，才能充分发挥它在工程建设中“三控二管一协调”的作用，才能实现国家在基木建设中大力推行工程建设监理制度的初衷。而我在本文中提到的上述问题直接影响工程监理制的发展,我个人认为:解决这些问题已是当务之急,不但要求政府有关部门重视,全社会给予关注,加大执法力度和完善监督体制,建立良好的市场秩序;而且要求监理单位不断提高监理人员自身素质和企业的整体业务水平,从而使我国的工程监理市场真正得到健康发展。因此,有必要认真分析和研究监理行业当前面临的形势,分析和研究建设监理工作中存在的突出问题和矛盾,理清工程监理工作的基本思路,制订相应的政策和措施,以推动工程监理事业的健康发展。