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■ 孙梦 中南财经政法大学公共管理学院
中图分类号：F272.9
文献标识：A 文章编号：1006-7833(2009) 06-206-02
摘 要 有效的公务员激励机制是能激发公务员工作热情、提高其工作效率的机制。2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》是我国建国以来第一部公务员管理的综合法律，标志着我国公务员制度以法律形式确定下来，公务员激励机制步入了法律化，但在实际运行中我国公务员激励机制还存在不少问题。本文将从公务员需求、竞争、考核、晋升、物质与精神激励等方面分析现行公务员激励机制存在问题及其原因，为提出有效改进措施提供依据。
关键词 公务员 激励 机制
随着我国市场经济体制的建立和完善以及政治体制改革的逐步深化，对公务员队伍的素质提出了更高的要求。对公务员这类“公共性” 人力资源，他们掌握着人民赋予的公共权力，制定国家公共政策，管理全局性公共事务，其行为直接关系到政府公共形象和全社会公共利益的实现。作为政府，如何科学地运用激励机制来调动公务员的主观能动性，充分发挥其内在潜力，不仅对全社会人力资源开发有着重要影响，而且对提高政府行政管理的质量与效率也有着举足轻重的作用。
一、公务员激励机制的含义
有学者认为，“国家公务员的激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。简言之，国家公务员的激励机制是政府引导国家公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。”在行政机关中，激励因素与激励客体相互作用形式既表现为一系列相互配合的激励和约束公务员行为的集合，又表现为对公务员有激励和约束作用的价值观念、文化传统、道德标准和行为准则以及激励或约束公务员的目标、诱导或约束公务行为的这些因素等，这就构成了一整套激励公务员的完整的机制。由此可以看出，公务员激励机制是政府为实现共同的行政目标，制定的用于调动组织成员积极性的所有制度的总和。
二、我国公务员激励机制运行中存在的问题 （一）忽视了不同层级公务员的需求 我国的行政结构是典型的“金字塔”结构，层级越高，人数越少，因此绝大多数公务员都在级别较低的基层。由于不同层级公
务员在政治前途、社会地位、工资福利等方面的发展空间不一样，各层级公务员的需求也各不相同，同一公务员在不同层级阶段的需求也不相同。尽管《公务员法》对公务员实行了分类管理，但是《公务员法》只是侧重于职位的性质特点将公务员分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等，并未强调按层级进行管理，更不用谈按层级实施激励了；尽管《公务员法》规定公务员激励机制包括了考核、晋升、培训及工资福利等内容，但也只是从公务员的整体性进行设计，忽视了不同层级公务员体的不同需求，没有针对性与可操作性。因此，此类激励机制对不同层级特别是低层级的公务员并没有实质性的激励作用。
（二）缺乏公平竞争的环境
在公务员队伍中，一方面跑官要官，买官卖官，权钱交易，任人唯亲，贪污受贿以及违法犯罪等问题仍层出不穷，而且行为越来越隐蔽，手段越来越高明。另外，在公务员竞争上岗方面，
基本上没有打破部门、区域界限，民主评议也基本流于形式，执行不力，存在人为因素干扰，缺乏相对公平的机制与标准，有的地方甚至还存在论资排辈、按年限晋升等现象。所以，从根本上说，缺乏真正公平的竞争环境，是绝大多数公务员特别是低层级公务员产生“做一天和尚撞一天钟”、“得过且过”、“不求有功，但求无过”等消极心理的根源性问题。
（三）绩效考核流于形式
绩效考核激励是定期或不定期地对公务员的工作进行考核，根据考核的结果分出等级，从而按考核结果的等级决定是否给予奖励或者惩罚。但是，事实上，这种激励机制在我国行政机关通常难以发挥作用，一来是因为绩效评估机制本身苍白无力，没有设计科学的考核体系与方式方法，二来是各级行政机关没有正确对待，得不到有效的贯彻执行。主要原因是因为政府的行政管理工作主要是服务，很难量化，而且政府绩效大都带有一定的滞后性，难以及时表现出来。目前，公务员绩效考核在大多数单位有名无实，也没有用心去考虑具体的考核方案和量化评价指标；年终考核也往往是走过场，单位开个会，大家读一下个人总结，评一下先进而已。这样的考核不仅不能够激发公务员努力工作，也滋生了一部分公务员的惰性，更容易激发不满情绪。
（四）流动、晋升难度高
近年来，我国对公务员的流动采取了很多积极措施，但还没有从根本上解决问题，缺乏与社会各类人力资源一样流动的灵活性，机制比较僵化。主要表现在：一是公务员横向流动较难，缺乏合理的进出规则，目前地区间、部门间也仅仅只有少数个别主要领导干部可以交流，一般公务员的交流几乎为零；二是公务员纵向流太难，缺乏合理的升降细则，典型表现是能上不能下、能升不能降，而实际上公员晋升的难度也是人所共知。三是晋升机会、空间有限。我国《公务员法》对公务员晋升作了整体上规定，目前尚乏具体性、操作性规定，
（五）物质激励相对乏力
我国市场经济体制己初步建成，我国在计划经济时期所特别推崇的精神激励，对于市场经济体制下的公务员来说，作用己经不大。《公务员法》规定“奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则”，现在执行也是如此。这种重精神、轻物质的激励方式，不仅会导致部分意志力差、素质差的公务员走腐败，而且还会造成很多公务员特别是基层的公务员大量流失。
（六）风险性激励机制缺乏
当前，我国公务员制度的一个显著特点就是公务员职业保障太强，即公务员职业风险性相对缺乏。首先，我国对公务员虽己普遍实施“逢进必考”，严格控制“进口”，但对公务员“出口”的管理除非重大违法犯罪情节或自动辞职，否则执行力度不大或根本没有执行。并且对有问题的公务员的处理手段也是相当疲软，甚至使用“大事化小、小事化了”，让公务员工作、生活各方面“安逸”有余，没有危机感。其次，我国公务员收入稳定、有保障。因而，随着我国公务员社会地位越来越高，很多人认为，一旦进了公务员队伍，就一辈子是国家干部，一生就吃“皇粮”，又有地位又有保障。
三、激励机制存在偏差的原因分析 （一）社会经济发展阶段的影响
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2009 MANAGEMENT 公务员的激励偏差与当前我国社会经济所处的历史阶段是有密切联系的。当前我国正处于社会主义初级阶段，原有高度统一的计划经济体制被打破，新的社会主义市场经济体制正在建立和完善当中，政治体制改革相对落后这样社会阶段。在这样一个不稳定、不成熟的社会经济环境下，我国公务员激励体制上也体现出不稳定、不成熟的特征也就不难理解。因此，在尝试与社会主义市场经济体制相适应的同时，体现出浓郁的计划经济体制下国家干部制度的特征。
（二）受中国封建传统行政理念的影响
我国数千年封建国家体制的历史在积淀了丰厚的行政理念底蕴的同时也带来过于沉重的行政理念惯性，专制性、封闭性、保守性和人治等封建行政理念，不可避免地影响当代行政理念，突出地表现为对“以人为本”思想的重要性虽然有所认识，但在实际应用中依然有所欠缺，因此也没有形成一套科学有效的激励机制。另外，传统的人事管理主要是以事为中心，讲究组织和人员的调配，多注重于事的管理而忽略了人的积极因素，因此多见“人浮于事”。
（三）在激励机制的构建上还有不完善之处
1．岗位责、权不甚清晰。目前大多数单位有单位、部门的职责却没有制定明确的岗位说明书，或有说明书却职责、权力范围定义宽泛，边界模糊，公务员可能面对多种性质不同的工作，给绩效制定和考核实施造成障碍，同时一旦自己主业以外的工作如果出了问题，是否追究责任，追究到何种程度则成为两难。
2．制度规定不细致不严密。如公务员法中虽然对考核、奖励有所规定，但是定义相对比较宽泛和模糊，各地、各单位制定的实施细则也往往同样制定得宽泛和模糊。宽泛、模糊也就可能造成了考核、奖励不公的现象，使得考核和奖励的本意无法落到实处。
3．机制构建系统性不强。机制是一个有机系统，各分项机制之间是有联系的，但我们在构建激励机制时往往只着眼于某个具体分系统，缺乏统筹考虑。
（四）监督机制不健全
公务员的行为需要监督，对公务员行为的监督，不仅是激励公务员进步的需要，也是约束公务员行为、鞭策公务员进步的需要。我国目前建立了一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力腐败和消极不作为等公共权力失控的发展势头，监
督虚置和监督乏力的问题非常突出。一是监督体制存在弊端。在我国现实政治经济生活中，缺乏对公共权力的监督或制约并不表现在缺乏监督机构和监督人员，而是突出地表现在监督体系和监督机制的不科学，不合理，监督者缺乏实质性的权力，或者监督权受制于监督对象。二是法律和制度的缺陷除了体制上的问题之外，有关监督的法律制度也存在重大缺陷，而非仅仅是程序的不完善，或者个别法律缺陷。
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[3]王方，席飞跃，刘来宁.国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨.人大研究
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（上接第177页）
（一）制造业出口外部需求减少
在金融危机的冲击下，世界三大经济体欧盟、美国和日本几乎同时进入衰退。我国对这三大经济体直接
和间接出口占出口总额的近60%。美欧日等主要市场的经济形势不容乐观，直接影响我国制造业国际市场需求。
（二）各国对华的政策的改变
鉴于金融危机的重大影响，各国政府纷纷采取保护政策以振兴本国经济，我国企业在面临相对比较频繁的贸易摩擦的同时也
遭遇新的挑战。如“购买美国货”条款中，
参众两院提出的与中国有关的贸易条款达到12个，都对中国产品做出严格限制；阿根廷政府出台一系列措施应对金融危机，来自中国的产品成为阿根廷限制进口的重点。
（三）劳动力成本低的优势在慢慢消失
由于物价上涨，我国工人工资也随之上涨，尤其是劳动力低成本的农民工工资大幅上涨。自2008年1月1日起实施的新劳动法将使中国劳动力成本上升8％，加上最低工资保障、人民币对美元持续坚挺等因素，中国劳动力成本在2008年上升40％。
（四）人民币升值趋势使成本提高
根据中国人民银行公布数据显示，2008年11月4日人民币兑美元为6.8261：1，自汇改以来对美元已累计升值超过21%；人民币兑欧元为8.5968：1，半年多时间升值28.9%。据东莞市外商投资企
业协会统计数据显示，因人民币升值导致各行业成本上升7%至8%。
六、我国制造业应对金融危机的对策建议
（一）利用国内强大市场，加强自主品牌的建设
目前，我国的制造业高度依赖于国外市场需求，缺乏内生的动力机制，企业在国际市场上大多没有形成自己的竞争优势，也没有树立起自己的品牌，面对金融危机的影响，国外市场大大受挫，此时，大量通过OEM 方式从事出口的民营企业应逐步由国际市场转向潜力巨大的国内市场，充分依托巨大的国内市场需求来实现规模经济，建立企业自有品牌，然后再进入企业自有品牌的出口发展阶段，通过规模和技术上的优势提高出口产品的国际竞争力。
（二）提高企业技术与创新水平，促进产业升级 我国制造业由于其丰富的劳动力和资源，长期担任“世界制造业
的加工车间”，制造业一直处于产业的低端位置，如果继续墨守成规、在产业链下游进行低价格、低技术含量的拼杀，制造业企业将无法熬过这个全球经济下滑的冬季，难逃被淘汰的命运。我们要利用国际竞
争的激烈威逼形势和国内政策支持的大好机会，改变单纯生产劳动密集型产业的现状，利用新技术对传统产业进行改造，通过技术创新开发生产新产品与新技术，创造竞争优势，使高技术、高附加值业务成为未来中国制造业的主体，从而促进产业升级。
（三）巩固现有市场份额，不断开拓潜在市场
处在经济低迷阶段，首先要加大各种宣传与促销手段，巩固其现有的市场份额，保持企业的正常运行；在此同时，企业要不断开拓其产品的潜在市场。在扩大内需的大好政策下，企业应积极抓住国家加大基础设施建设，加大农村消费的机会，为企业寻更多的机会。另外，金融危机为企业走出去提供了极为难得的机遇，有实力、有资质的企业应抓住这一机遇，通过新设、并购、重组、联合等多种形式，建立生产基地和营销网络，获取市场。
（四）推行新的管理方式，提高企业竞争力
东莞公务员是不是特别难考精益生产管理方式，日本在面临重大金融危机时的救命稻草，这种生产方式不仅能够在全方位水平上降低企业的成本，而且可以使企业的产品质量和服务得以提高。相信中国的精益革命将会从这场金融危机以后得以广泛传播并迅速发展。
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