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来源：《中州学刊》2021年第04期
2021年安徽教师考编时间
摘 要：乡村振兴，人才是关键。城乡融合发展需要引导推动城市人才返乡下乡，实现乡村人才振兴。但人才返乡下乡存在新乡贤与乡村社会需求不匹配、下乡企业辐射带动作用未充分发挥、返乡大学生职业成长通道不畅、教育医疗人才下乡平台建设不足等问题。推动人
才返乡下乡，应加快营造文化环境、服务环境和用人环境，构建返乡下乡动力机制;加大政府资源支持，构建乡村创业援助机制和下乡大学生退出机制;创新人事管理制度，设置组织机构和岗位平台，畅通新乡贤返乡通道，完善科技教育医疗人才下乡组织机制。
关键词：人才下乡;新乡贤返乡;能人回乡;企业兴乡;入乡创业
中图分类号：F323.6 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2021）04-0034-07
乡村振兴，人才是关键。党的十九大报告提出乡村振兴战略以后，连续三个中央一号文件聚焦人才返乡下乡和社会资本入乡。如2019年中央一号文件提出：“鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业。”如何鼓励人才投身乡村建设是新时代的新命题，学者对此进行了有益的探索。实施乡村振兴战略，首要的因素是人才。壮大乡村人才队伍，既要在“育”上下功夫，培育新型职业农民、培养一大批乡村本土人才，也要在“引”上做文章，鼓励社会人才投身乡村建设。①农村劳动力离土进城转移就业警察不再是公务员编制
江西自考教育网过程中，乡村精英具有最高流出意愿，精英人才流出导致乡村人才空心化。②大学生返乡的动机来源于城市推力和农村拉力形成的推拉驱动、政策红利的政策驱动、热爱家乡建设家乡的情感驱动。③技术技能、家乡距离、家庭收入以及家乡城镇化水平、政策环境等促使农民工返乡回流。④引导推动人才返乡入乡还要为返乡人才成长创造宜业宜居的生存条件和产业发展环境，进一步优化入乡人才政策扶持机制、孵化育成机制和人才使用机制。⑤前述文献沿着人才“育得成—引得来—留得住—用得上”的技术路线研究各类人才返乡下乡动力机制、保持机制和使用机制等，这些研究成果为本研究奠定了基础。但前述研究尚在如下方面留有空间：第一，阻碍新乡贤、企业家、高校毕业生、农业科技人才、教育医疗专业人才等各类人才返乡下乡的障碍有哪些？第二，如何构建人才返乡下乡的有效机制，揭示人才返乡下乡的本质规律？第三，如何通过政策设计，完善各类人才返乡下乡的体制机制，推动人才引得来、留得住、干得好、退得出？本研究将围绕这些问题，从城乡融合视阈剖析各类人才返乡下乡问题，揭示人才入乡规律，提出推动人才下乡入农的对策措施。
一、人才返乡下乡的状况
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在国家政策引导和推动下，我国推动人才返乡下乡取得了明显成效，返乡下乡人才日益增多，并呈现结构性特征。
1.返乡下乡人才以高校毕业生和乡村能人为主
农业农村部数据显示，目前返乡下乡创业创新人员达到780万人，其中农民工与其他人员比例为7∶3。⑥返乡下乡人才以大学生和农民工为主。目前，“大学生村官”“三支一扶”计划、“特岗计划”“农技特岗计划”“西部计划”等，累计选派高校毕业生170万人。⑦企业下乡主要源于地方政府开展的企业结对帮扶困难村活动，工商资本入农入乡尚未形成燎原之势;本土社会精英具有反哺乡村的浓厚情结和能力，但尚未成为乡村振兴的主流力量;体制内的科技人才、教育人才、医疗人才在政策引导推动下开始乡村帮扶行动，这种行动主要源于体制内的激励约束力量，没有形成稳定的帮扶机制，投身乡村建设的主观能动性尚未被激发出来，引导鼓励体制内人员投身乡村建设的机制设计和体制安排尚不完善，政策还有较大的调整空间。
2.人才返乡下乡存在地区差异
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各地充分认识到人才的经济社会价值，无论城市还是乡村，人才竞争抢夺日趋激烈，尤其是东部发达地区。从农村发展看，京津冀地区、长三角经济带、粤港澳大湾区农村地区主要发展都市农业，各类人才资源相对丰富，人才投身乡村建设的水平较高，人才返乡下乡支农力度较大。东北地区正在进行产业结构升级，人才流失严重。中西部地区受惠于政策倾斜，农村劳动力转移就业较多，尚未形成能人留村、人才驻村、资金聚村的格局，尚未出现农村劳动力转移的分水岭，农业农村对本乡能人和外来人才的吸引力不足，吸纳人才返乡下乡的政策仍不完善。
3.入鄉人才从业领域多元化
乡村不但需要创新创业的产业带头人，也需要科技、教育、医疗、管理等社会服务人才。在人才入乡政策引导下，返乡下乡人才从业领域具有多元化特征，如现代农业、休闲农业、乡村旅游、电商、农产品加工业、农业科技服务、农产品销售以及教育、医疗、卫生、托幼、养老等社会服务业。2018年，全国农村实用人才总量突破2000万人，其中新型职业农民超过1500万人。全国农业科研人才总量达到62.7万人，农技推广机构人员近55万人。⑧从返乡下乡人才从业结构看，其大部分从事农业生产经营活动，而行政管理、公共服务、社会服务领域的返乡人才较少。
4.体制内人才返乡下乡创业具有不确定性2021公务员招考简章
与体制外人员自主创业、自主选择职业不同，体制内人才如科技人才、教育人才、医疗卫生人才、行政管理人才等返乡下乡创业存在诸多顾虑，受现有工作岗位的稳定性、体面性、依赖性影响，体制内人员返乡下乡需要更精准、更积极、更有效的激励政策，这些政策设计需要根据体制内人员的特点，设立支农岗位，设定服务年限，完善退出机制，让体制内人员不被动丢弃原有的岗位，入得乡、出得村、能驻留、能返岗。为此，2015年，人力资源和社会保障部办公厅、原农业部办公厅联合制定了《关于鼓励事业单位种业骨干人员到种子企业开展技术服务的指导意见》，规定种业领域人员到农村合作社、农业企业任职兼职或创新创业，可领取合理工资待遇。
5.各地引才入乡体制机制大同小异
国家为支持城市各类人才返乡下乡，在信贷、保险、补贴、社保、用地、用电等方面出台了倾斜性政策，各地在政策框架内结合实际进行了有益探索。在吸纳本土精英人才方面，各地引才纳贤主要打乡情牌、乡愁牌，如安徽省阜阳市的“接您回家”项目，江西省抚州市的“双返双创”，以及四川省达州市的“达商回引”;在科技人才引育方面，四川省达州市
宣汉县积极开展增值服务试点，激发农技人员的积极性;在推进教育人才入乡方面，江西省抚州市推广实施义务教育学校校长教师轮流换岗制度，通过城乡间的轮换，推进教育人才下乡支农。⑨从地方实践看，引才方式大同小异，缺乏创新性招数，没有从制度建设、项目安排、环境营造、搭建平台等方面采取措施，抑制引才入乡效果。
二、阻碍人才返乡下乡的因素
我国推动人才返乡下乡取得了显著成效，但是仍然存在诸多障碍，譬如，人才返乡下乡的政策创新不足，缺乏具体的可操作性办法措施，引才引智平台搭建不足，体制机制不完善，尚未形成城市人才返乡入乡、参与乡村建设的良好局面。
1.乡村公共服务不完善、需求不对接，新乡贤返乡易留乡难
第一，城乡基础设施和公共服务差距大，精英人才返乡易留乡难。尤其中西部地区，道路交通、通信网络、快递物流、商超集市等公共服务建设滞后，不同程度地影响正常生产经营活动和正常居住生活，习惯了城市生活的本土精英人才如果无法适应简陋的乡村环境，即使返乡也难以长期驻乡。第二，精英专长与乡村需求不对接，精英人才的贡献与家
乡人的期望不对等。精英人才优势特长与乡村需求难以实现有机对接，难以明确回答“乡贤回来干什么”这个问题。目前，乡贤返乡只是一些地方的尝试，从全国范围看，许多地区没有充分认识新乡贤的价值，没有根据新乡贤特征搭建回归平台和渠道，或者已有平台条件有限，无法充分发挥乡贤的作用，全国范围内尚未形成乡贤返乡热潮。第三，社会保险转移接续和乡贤补偿机制尚未建立。退休乡贤难以便捷地享受城市医疗保险和养老保险服务，这给长期驻乡带来不便。在职乡贤返乡或以其他方式反哺乡村总要产生一定成本，这个成本支出需要获得一定补偿。但乡村社会关系复杂，新乡贤返乡奉献和公益行为有时得不到村民的认可与信任，甚至会被质疑，这极大地打击了新乡贤返乡入乡的积极性。
2.企业家下乡入农动力不足，辐射带动作用尚未充分发挥
目前，企业结对帮扶行动主要源于行政推动，企业下乡入农动力不足。地方政府对工商资本进入持谨慎态度。第一，农业融资困难，下乡企业势单力薄。农业抵押物较少，经营风险高，融资困难。目前多地成立了农业贷款担保公司，但担保贷款仅降低了贷款门槛，没有大幅度降低贷款成本，反而增加了担保费用。担保贷款审批周期较长（通常3个月以上），难以即时解决企业资金短缺问题，迫使企业寻求借款，加重企业融资成本。
这种现象在同业中普遍存在，不利于外来资本下乡入农。第二，土地产权关系不够稳定，下乡企业土地投资收益难以保障。2026—2028年，第二轮承包有三分之二的契约到期，下乡企业流转的土地因承包到期面临农户重新选择流转对象的风险。一旦变更土地流转，此前企业土地整理的投资将难以追回，企业难以实现土地投资收益。调研发现，江浙等东部发达地区农业劳动力转移较充分，而丰富的土地资源吸引外来资本下乡入农，企业一般在追加土地投资，进行整理改造后再承包给代管经营户，从事设施农业。若短期内企业难以收回土地投资收益，一旦承包期限到期，土地产权变更将带来较大不确定性，从而降低企业土地投资的积极性。
3.创业帮扶和援助機制不完善，返乡大学生成功创业难
一方面，农业吸引力不高，大学生不爱农不务农现象明显。据麦可思（MyCOS）调查，某农业高校2017届毕业生选择农业就业的比率仅为7.5%。⑩另一方面，返乡大学生成功创业难。受资金、技术、市场、经验约束，返乡大学生满怀创业激情，但创业高风险使得创业受挫和失败成为常态。如果创业失败，缺乏创业援助机制的支持，大学生再次创业时资金筹措更加困难、创业风险仍然较高。从调查情况看，市场销路是大多数创业者遇到
的最难克服的问题，创业成功是屡败屡战、摸爬滚打的结果。从创业者遇挫经历看，单靠创业者自身力量往往难以化解创业风险、摆脱创业困境，目前我国尚未建立完善的创业失败救助机制。地方政府实行的创业扶持政策在一定程度上可以降低创业风险，促进创业实现，但尚不能有效规避创业风险，创业失败仍是常态化现象。2016年11月，国务院办公厅印发的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》指出，“对初始创业失败后生活困难的，可按规定享受社会救助”，但这种救助属于民生领域扶持，不是生产性救助。当前亟须建立社会救助、商业保险、风险投融资相结合的返乡人才创业失败救助和再创业帮扶机制，促进返乡人才走上创业—再创业—成功创业的循环，以创业政策吸引人才，以成功创业留住人才。
4.农技推广体制和离岗创业机制不完善，科技支农力度不足
乡村产业兴旺需要科技推动。从基层农业科技人员看，农技推广队伍经历了从财政供养到自谋生路，又到公益性与经营性相结合的历程，但农技推广队伍存在人员不足、年龄老化、经费不足、待遇偏低、激励不足、队伍不稳定等问题。如安徽省阜阳市每个乡镇平均只有三个农技人员，农技推广队伍本科以上学历人员只占10%;四川省达州市农技推广人
员还有10%的空编率，农技推广队伍35岁以下人员仅占8.9%。B11从农业科技人才下乡创业情况看，一方面，农业科技创业政策支持力度有限，不能有效分散创业风险，农业科技人才下乡创业动力不足，创业成功率不够高。另一方面，科技人员离岗创业机制不完善，所在单位从离岗创业政策中获益不多，对科技人才离岗创业支持不够。在离岗创业政策支持下，2017年，天津市高校离岗创业申请60人，但实际创业仅有3人。B12
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