第34卷第6期江苏警官学院学报                                Vol.34 No.6 2019年11月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTE                        Nov.2019·警史研究·
1927-1937年南京国民政府警察选用制度考论
鄢定友
摘要：南京国民政府在成立后的十年中，不断调整和修订警察选用制度，籍此充实警察队伍。一方面，通过法定资格任命制、公开考试选用制和警官学校毕业生分发制等方式，多途径选任警察官及警察行政人员；另一方面，通过限定条件招募制和警士警长教育培训分发制等渠道录用长警，不断充实基层警力，从而为该时期警察队伍的充实提供了制度保障。不过，当时的警察选用制度也存在一些缺陷，制约了警察队伍建设。因此，完善警察官的选任条件与程序，扩大考试选拔警察行政人员规模，提高长警的地位与待遇，健全长警录用机制，就成为该时期警政制度建设亟待解决的问题。
关键词：南京国民政府；警察队伍；选用制度
中图分类号：D691.6 文献标识码：A 文章编号：1672-1020(2019)06-0121-08
古往今来，为政在人。社会矛盾日趋复杂，警察工作日趋专门化，警察职务非临时招募未经训练之人所能胜任。警察职业的特殊性，决定选用警察应有相当学识与智力，否则滥权之事行将百出。同时，警察肩负
保护生命财产、防止危害发生之重任，应有健康的身体，感觉灵敏的心神，优良的特质与工作习惯，很快适应环境的能力，勇敢、向上、诚实、敬业的品格等诸多综合资质①，故“东西各国警察官吏，率以曾受警察教育或经考试合格者充任”②。南京国民政府成立后的十年中，警察队伍主要由警察官和长警等构成。警察官为国家公职人员，享受文官待遇；长警由警长和警士构成，非公务员身份，不享受公务员待遇。因身份与地位不同，该时期警察官和长警选用资格及程序各异。
一、警察官选任：法定资格任命制
民国施行文官制度，警察官属文官序列，有特任、简任、荐任、委任之分。特任警察官任命采取信
基金项目：国家社会科学基金项目“南京国民政府警政建设研究（1927-1937）”（编号：13BZS045）；江苏省社科基金项目“北洋政府时期的警政制度变革与中国警察近代化研究”（编号：18LSD002）；江苏高校哲学社会
科学重点研究基地重大项目“现代警务战略与改革问题研究”（编号：2015JDXM016）。
收稿日期：2019-09-20
作者简介：鄢定友（1965-），男，河南信阳人，汉族，江苏警官学院公安管理系主任、教授，历史学博士，南京，210031。
①余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第51-53页。
②余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第66页。
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任主义，不限定资格；简任及以下任命采取法定主义，明定选任资格。①北洋政府时期，警察官分简任（二等）、荐任（三等）和委任（四等）等三类九等。类别及官等不同，选任资格和程序亦不同。②鉴于“各省对于警察官吏之任用，每因陋就简，往往用非其材，以致警政日益窳败”之现状，新政权成立伊始，便决定整饬内政从划一警察官任用资格与程序入手。③1928年7月3日，内政部拟定《警察官吏任用暂行条例》，训令各省遵照执行。其规定，警察官选任应具备下列条件之一：（1）警察或政法学校三年以上毕业者；（2）曾办警政或行政事务三年以上著有成绩者。同时规定，除调任外，初任荐任、委任警察官须经试署和署理。试署由单位委派，三个月后确有成绩者改为署理。署理六个月后成绩卓著者转为实任。但学识经验极优人员，可不经试署而直接派充署理。④初任荐任、委任警察官须经9个月试用期，且表现突出者方可转为实任，突出警察官选任的实践性要求。不足的是，该条例只笼统规定警察官任用资格，对简任、荐任、委任等不同官等任用资格未进一步细化与明了。
省警务处成立后，改革北洋政府警务处长任用的“预保存记，缺出请简”制度，实行资格遴选任用制。1929年8月，内政部公布《省警务处长任用规程》，规定警务处长须有下列资格之一者为合格：（1）国
内外警察专门学校或警官高等学校三年以上毕业，曾任荐任以上警察官者；（2）国内外大学或专门学校修习政治、法律学科三年以上，曾任荐任警察官二年以上并确具警察学识与经验者；（3）军官学校毕业，曾任中校以上军职并确具警察学识与经验者。对照任职条件，差额推荐警务处长后备人选，即由省政府遴选3名合格人员，并附具他们的详细履历及相关证明文件，咨请内政部审核。内政部审核后，从3名合格人员中推选1名，荐请行政院呈请国民政府任命⑤。与北洋政府不同的是，此次规定警务处长官等为荐任而非简任职，官等有所降低，不利于吸引优秀人士到地方警政机关就职。
为改变中央与地方机关组织系统混乱、官吏任用无常的现状，国民政府于1929年8月29日公布《公务员任用条例》，明确规定不同官等公务员任职的资格条件。但因内战纷乱，政令不畅，该“条例”未真正得到贯彻实施。随着社会发展的变化，国民政府于1933年3月修正公布《公务员任用法》。与《公务员任用条例》不同的是，该法对简任、选任资格增加“曾任政务官一年以上者”条款；对荐任、委任、选任资格增加“与高等考试、普通考试相当之特种考试及格者”条款，删除“曾有反对国民革命之行为或言论不得为公务员”条款；明定优先任用考试及格人员，任用程序分试署实授、试署满1年者始得实授；⑥规定包括警察官任用条例在内的各行业选拔文官的单行法规暂停使用。该“任用法”成为这一时期文官选拔任用的标准与依据，并作为文官制度中的核心法规，为进一步推行公务员包括警察官的选任、考绩、级俸等铨叙行政奠定了基础。但“警察事务系含专门性质，是项人员之任用，必须具有警察学识经验，或经警察行政考试及格，或在警察学校毕业，著有成绩者，方能胜任”⑦。
鉴于警察职业的特殊性，“其性质毕竟又与普通文官不同，适用公务员任用法不免发生困难”⑧，内政部于1934年3月21日会商铨叙部后，出台经中央政治会议核准、国民政府转令立法院审议的《警察官任用法原则》，及时调整警察官选任资格与程序。⑨为更合理选任警察官，国民政府于1935年11月9日公布《警察官任用条例》，再次调整警察官选任条件和程序。该“条例”规定：（1）简任应具备下列条件之一：现任或曾任警察机关或专办理警察行政事务之简任警察官，现任或曾任警察机关或专办理警察行政事务之最高级荐任警察官三年以上，均经甄别审查或考绩合格者；（2）荐任应具备下列
①内政部警政司：《中国警察行政》，但彦铮、吕德鹏勘校，法律出版社2018年版，第66页。
②谢振民：《中华民国立法史》（上），张知本校，中国政法大学出版社2000年版，第349页。
③朱匯森：《警政史料（第二册）·整建时期》，国史馆印行（中国台北）1990年版，第136页。
④同上，第135页。
⑤同④，第139-140页。
⑥同③，第482页。
⑦同④，第151页。
⑧韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》（上），社会科学文献出版社2000年版，第458页。
⑨徐百齐：《中华民国法规大全》（第一册），商务印书馆1936年版，第265页。
南京公务员报考
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条件之一：经高等考试警察行政人员考试及格者；现任或曾任警察机关或专办理警察行政事务之荐任警察官，现任或曾任警察机关或专办理警察行政事务之最高级委任警察官三年以上，均经甄别审查或考绩合格者；1931年9月前在内政部直辖警官高等学校毕业，并经国民政府核准发给荐任警察官候补证书者；在内政部直辖警官高等学校正科，或国内外高级警官学校毕业，并有警察学专门著作，经审查合格者；在教育部认定的国内外大学法科毕业，有警察学专门著作，经审查合格，并在警察机关学习期满者；（3）委任应具备下列条件之一：经普通考试警察行政人员考试及格者；现任或曾任警察机关或专办理警察行政事务之委任警察官，经甄别审查或考绩合格者；现充各级警察机关警长服务三年以上，成绩优良者；在内政部认可的国内外警官学校毕业者。简任、荐任警察官任用，由内政部核送铨叙部审查合格后，分别呈请国民政府任命；委任职由该管官署核送铨叙机关审查合格后任用。该“条例”还规定警察机关内设保安警察队长除依照荐任、委任规定资格任用外，凡警军政部认可的国内外军官学校毕业，在国民政府统治下任校官二年以上，或尉官三年以上，具有警察学识或经验者，得分别任为荐任职队长或委任职队长，但不得转任其他警察官，首都警察厅长任用不适用“条例”之规定。①县公安局长与地方
人民最为密切，选任尤应重视。为此，国民政府特订“训练公安局长办法”，明定公安局长选任需经考试、训练、甄别等环节。选任者应为法政专门学校毕业且已获公安局长资格，笔试、口试、体检等测试均符合要求，并经3-6个月训练后，甄别其综合能力最优者即为合格，籍此获取县公安局长任用资格。其任用程序按《县组织法》第17条之规定，由县长从考试合格人员中遴选，经民政厅查核认可后，呈请省政府核准委任，②“俾收人地相宜、指臂连贯之效”③。河北省则另订公安局长选任办法，凡合格人员由民政厅注册，开单发县听候遴用，遇有缺出，县长就上项人员遴选3人，呈由民政厅择其之一转请省政府委任，“惟遇有特殊情形，民政厅亦得酌委”④。
因各地条件及队伍现状不同，在不违背国民政府警察官选任原则下，可从实际出发，采用灵活办法自行办理。据此，有依照中央颁发的法规办理者，如察哈尔省大都依照中央颁布的法规办理，“惟因地处边远，人才缺乏，因此特殊情形，间有保委，则多系军事机关推荐之人员，或曾任军职及办理行政事务者”。河南、陕西、湖北等省则自行制定单行章程办理警察官选任事宜。河南省出台《甄用警官暂行办法》，甄用资格为民政厅历次考试及格者，省政府分发考试及格者，内政部分发警高毕业且实习期满者，中央军校警察班毕业分发到厅者，地方行政人员训练所公安班毕业者，县佐治人员审查及格经民政厅登记者，特保人员经审查合格者等。甄用合格的，将其姓名、资历、籍贯、年龄、照片等项制造成册，发交各县及公安局选用，未在名册的一概不准呈保。⑤1927-1937年间，河南民政厅举行多次警察官甄用考试，录用侯委警察官几百名。⑥陕西省另订《各县公安局职员资格任免待遇暂行规程》，对局
长和分局长、局员等两类人员任免资格做出明确规定，并优先任用考试及格者。湖北省制定《公安人员资格审查任用暂行章程》，规定委任应具下列资格之一者合格：内政部警高或警官学校毕业者；行政人员训练所公安班毕业者；军官学校警察组及宪警班毕业者；公安人员考试及格者；曾办警政或行政事务三年以上著有成绩者。符合上述条件之一人员，将相关证明材料呈交民政厅转交公安人员资格审查委员会审查，合格者即由民政厅分别登记公布或加以委任，“认为必要时并得加以考核”⑦。
边远的新疆、宁夏、青海、甘肃、贵州、西康等省各级警察官任用，则采取灵活变通方式，适当降低标准，以满足边远地区选任警察官。为此，除适用《警察官任用条例》外，还可适用《边远省份
①朱匯森：《警政史料（第二册）·整建时期》，国史馆印行（中国台北）1990年版，第167-169页。
②韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版，第687页。
③内政部警政司：《中国警察行政》，但彦铮、吕德鹏勘校，法律出版社2018年版，第66页。
④同上，第70-71页。
⑤同⑤，第73页。
⑥彭雪芹：《1927-1937年河南警政研究》，河南大学2006年硕士学位论文。
⑦内政部警政司：《中国警察行政》，但彦铮、吕德鹏勘校，法律出版社2018年版，第72-73页。
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公务员任用资格暂行条例》及《县行政人员任用条例》之规定，灵活解决边远地区警察官的选任。①比如，甘肃省规定“凡公安局长非经考试合格者，概不委任”；青海省要求各级警官任用，须经主管官署考验，以具有警察学识及品行端正、确无不良嗜好者为标准。
不难看出，该时期警察官资格选任须具备学历、资历、能力、忠诚等方面的资格条件：学历上要求具有警官（警察）、法政或军事学校、国内外大学或专门学校毕业或学习经历，凸显警察官应有专业学识与经验；资历上要求参加各类考试且及格者，或有一定年限从业经历或警察行政经验，凸显警察官应有专业实践经历；能力上要求工作勤恳，须著有成绩或成绩卓著者，甚至要求“对党国有特殊勋劳”，或在国民政府统治下革命若干年，凸显警察官应有工作业绩；忠诚上要求不得有违法犯罪、吸食、反革命行为等情形，凸显警察官应具备较好品行及对国民党忠诚。从各地实际选任来看，警察官大多为警法军事等院校毕业，及有警察行政经验或经考试及格之人员，普通学校毕业者也为数不少。1934年10月的调查统计显示，北平市公安局900人中，荐任、委任两级以警校出身者为最多。其中荐任20人，委任445人，占总数二分之一；青岛市公安局警察官以警校毕业者为最多，委任、荐任两级共90人，占总数三分之一强；山西全省105个县，警校毕业充任公安局长达90余人；安徽省会公安局及芜湖等各特种公安局长、各队长、分局长、巡官等，多从各类警察专门学校毕业人员中委任②。
总之，该时期本着“选优任用”原则，对警察官选任资格条件进行多次调整与修订，以选任条件合适人员充实到警察官队伍之中，这种做法反映了南京国民政府对警察官选任的重视与慎重，客观上有利于提高警察官队伍整体素质。随着一部分学历较高、专业知识较扎实、工作经验较丰富人员，及一批接受过新式教育或西式教育人员进入警察官队伍，该时期的警政机关开始出现技术型警察官，这对提高警政机关行政效率，推进警察官队伍的专业化和知识化无疑是大有裨益的。
二、警察行政人员：限定条件公开考试选用制
公开考试选用是补充警察行政人员的来源途径之一。国民政府抗战前举行任命人员考试，按应考资格分为高等、普通和特种三类，每类应考人员资格都有条件限定。1931年2月，考试院另行颁布《高等考试警察行政人员考试条例》，规定警察行政人员高等考试的应考者除应为中华民国国民外，还应具备下列条件之一：国立或经立案的私立大学、独立学院或专科学校，或教育部承认的国外大学、独立学院或专科学校，修政治、法律学科三年以上毕业获有证书者；国内外警察专科学校三年以上毕业获有证书者；有警察专科学校毕业之同等学力，经检定考试及格者；确有警察专门学术技能或著作，经审查及格者；国内外警察专科学校一年以上毕业获有证书者，并曾任警察机关委任官，及与委任官相当职务二年以上者；曾经普通考试警察行行政人员考试及格满4年后，或曾任警察机关委任官，及与委任官相当职务3年以上者；国内外军官学校毕业，或其同等以上的学校毕业，得有证书者。考试选拔经过科目一试、二试和面试等环节，三试合格后方可录用。③1935年8月修正的《高等考试警察行政人员考试条例》调整了
报考条件，改“有警察专科学校毕业之同等学力，经检定考试及格者”为“有大学或专科学校警察、政治、法律各学科毕业之同等学力，经高等检定考试及格者”。④此举扩大了应考者范围，有利于吸引更多非警察学校毕业人员报名应考。
1935年9月，考试院颁布经修正的《普通考试警察行政人员考试条例》，规定警察行政人员普通考试应考者除为中华民国国民外，还应具备下列条件之一：经立案的公私立高级中学、旧制中学或其他同等学校毕业获有证书者，或上述学校的同等学力，经检定考试及格者；国内外警察、法律、政治学
①朱匯森：《警政史料（第二册）·整建时期》，国史馆印行（中国台北）1990年版，第175页。
②同①，第69-74页。
③同②，第6-8页。
④朱匯森：《警政史料（第二册）·整建时期》，国史馆印行（中国台北）1990年版，第16页。
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校一年以上毕业获有证书者；有高等考试应考资格者；曾任警察机关委任官，或与委任官相当职务一年以上，或在警察机关服务三年以上，有证明文件者。考试选拔经过甄录试、正试、面试等三试，甄录试
科目有国文、党义、中国历史及地理、宪法等；正试必试科目有警察学、警察法规、违警罚法、刑法概要等，选试科目任选民法概要、户籍法、警察勤务规则、军事常识等的一种；面试就应考人员第二试科目及其经验进行面试，一切合格方可录用为普通警察行政人员。①
根据上述两个“条例”，该时期考试合格选用警察行政人员可分两类：一类是高等考试合格选用的警察行政人员。1931—1936年有四届高等考试，共举行10类考试，其中最多的是普通行政人员考试，警察行政人员考试只举行过一次。四届考试应考总人数10514人，录取人数574人。在1931年的第一届高等考试中，高等学校警察行政人员类考试的应考人数为494人，考试合格者20人。所有考试合格人员均经分发京内外各省警察机关依法任用。②另一类是普通考试合格选用警察行政人员。1927—1937年间举行此类招录考试的仅有山西、河北、“首都”南京等省市。山西、河北、南京等先后于1932年、1933年、1936年举行普通考试选用警察行政人员，山西有2758人报名参加招录各类行政人员的10类考试，最后录取92人；河南265人应考，及格68人；南京第二届普通考试中，实到考生1142人，及格人数163人。③相对于报考人数，这样的录取率无疑是非常低的。
按报考条件和甄录试、正试、面试等三试程序公开考试选用警察行政人员，可以减少资格选任制下推荐人或任命主官个人主观意志对选人选用的影响。同时，公开考试选用警察行政人员，也体现了机会均等原则。但经此程序录用的警察行政人员数量太少，扩大招考规模势在必行。
三、长警：限定条件招募录用制
因无公务员身份，长警不适用公务员任用程序，采用公开招录制。一般而言，招录警察涉及年龄、身高、体重、文化程度、品行、经验等诸因素。各国招警条件因国情与国民素质而异。西方国家一般要求为本国国民，21—30岁之间，有警察经验者可适当放款；身高方面，英、美要求须在五呎七吋以上，体重须140磅；学识方面，德、美重普通学识，日本重法律学识，一般要求最少受过中学教育或初中毕业。此外，还有品行良好、熟悉当地方言与环境等要求。同时，各国均实行试用制度，长警录用后有6个月到两年不等的试用期，期满合格才正式录用。④
长警是最基层警务工作人员，“直接执行国家法令者”，是“维持治安之第一道防线”⑤，故长警“录用之途，至宜慎重”⑥。反观民国初年，长警招募无固定标准，各地根据缺员情况，自行向社会招募补充。应募者多为生活无依无靠贫民，地痞流氓者也不乏其人，长警整体素质极差⑦。
南京国民政府成立之初，“因经费拮据或其他特殊情形”，各地“多仍沿用招募办法”招录长警⑧，标准不一，各自为政。为统一录用标准与程序，内政部颁布《警察录用暂行办法》，要求应募者20岁以上，30岁以下，高小毕业或相当程度，文理粗通，身体强健，仪容整肃，言语应对明了，视听力完足，熟悉地面情形，且立志愿书充任警察三年以上，并有切实保证等。行为不正、素有残疾或嗜好、身高不足五尺、性情懦弱等情形者，不得录用。应募者需经体检、笔试、口试等环节，各环节均合格
①同上，第6-8页。
②肖如平：《国民政府考试院研究》，社会科学文献出版社2008年版，第103-105页。
③同上，第106-108页。
④余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第64-65页。
⑤李士珍：《警察行政之理论与实际》，中华警察学术研究社1948年版，第94页。
⑥同①，第175页。
⑦韩延龙、苏亦工：《中国近代警察史》（上），社会科学文献出版社2000年版，第432-433页。
⑧朱匯森：《警政史料（第二册）·整建时期》，国史馆印行（中国台北）1990年版，第130页。
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