东方企业文化·百家论坛 2012年10月
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中国残疾人公职任用难的原因分析及公平悖论
李艾桐
（南京大学政府管理学院，南京，210046）
摘  要：报考公务员对健全人来说都很困难，对残疾人来说更是难上加难。导致残疾人公职任用难现象的主要原因在于残疾人自身、社会环境、经济状况、政府政策和法律法规等五个方面。从代表性官僚制的视角出发，残疾人公职任用存在公平与反公平，可以通过设定合理的比例，对残疾人进行教育，增加适量自由裁量权以及解决公平悖论。对中国现状而言，国家应该严格设置和执行按比例录用的制度，给残疾人更多担任公务员的机会。
关键词：残疾人 公务员  平等公平  代表性官僚制  主动被动  中图分类号：C931.69            文献标识码：A                    文章编号：1672—7355（2012）10—0143—02 改革开放之后， 我国的残疾人事业取得了重大成就：残疾人在教育、贫困、康复等方面的状况都获得了极大的改善，但我国残疾人的就业形势仍然严峻，残疾人担任公务员更是少之又少。担任公务员是残疾人的权利，是政府通过代表性官僚制获得民主
的重要途径，更是社会实现平等、公平、公正等价值的伦理手段。现阶段国外学者对残疾人担任公务员的研究主要集中在代表性官僚制中，从被动代表和主动代表两个方面对残疾人担任公务员的方式、结果进行考量；而现阶段国内学者关于残疾人的研究主要集中在探究残疾人就业状况严峻的原因上，在分析残疾人担任公务员难这一具体问题上研究较少。本文将描述现阶段残疾人担任公务员的现状，揭示残疾人公职任用难的主要原因，更进一步从代表性官僚制的视角下提出残疾人公职任用的公平困境。
一、残疾人担任公务员的现状
2006 年， 由中国残疾人联合会和国家统计局联合多家部委共同开展了第二次全国残疾人抽样调查。调查数据显示， 截至2006 年4 月1 日， 我国残疾人口总数已高达8 296 万人， 占全国人口的6. 34%。残疾人就业困难是众所周知的社会现象，其中，大部分残疾人要通过竞争进入公务员队伍是相当困难的。自《公务员法》实施以来，考入公务员队伍的残疾人数量很少：除了各级残联等少数单位需要配备残疾人干部而招录了为数很少的残疾人外，其他部门很少招录残疾人。有数据显示，上海市2004年至2006年招录的残疾人公务员数量总共7个，且实际录用单位仅限于各级残联，而该市每年招录公务员和机关工作人员2000多人，以2006年最多录用4位残疾人计，残疾人录用比例也仅为0.2％，远低于该市《残疾人分散安排就业办法》要求的  1.6%。从北京市残联获悉，残联机关2012年录用公务员时，将会拿出3个“社会组织管理”职位用于残疾人的定向招考。上海、北京这样的国际化大都市尚且如此，经济欠发达地区就可想而知了。
二、残疾人公职任用难的原因分析
残疾人公职任用的影响因素主要有残疾人的身心状况及受教育水平；社会对于残疾人的观念；地区经济发展水平；政府政策包括社会保障、就业政策、康复与培训等；相关法律法规的出台和落实程度等，下面就对各项原因做以简略分析。
1、残疾人自身
称职的公务员不仅需要符合工作需要的体魄，更需要相关的专业知识、技能以及心理素质。因此残疾人的身体状况、心理状况、受教育水平对担任公务员有重要的影响。残疾人的伤残程度不同决定了担任公务员职位的范围，例如：执法类公务员不适合招聘残疾人，因为该类职务需要工作人员在较恶劣的环境下灵活随机办公。有一些残疾人由于自幼伤残，程度严重而无法接受义务教育，不具备担任公务员的知识和技术。有关数据表明，全国15岁及15岁以上未工作残疾人中，55.1%的残疾人未工作是因为丧失了劳动能力，残疾人中接受过高中以上教育的仅占7.1%。身体原因无疑成为残疾人进入公务员队伍的一大障碍。招聘不适合公务员职务的残疾人会影响政府效率，增加政府负担。
2、社会状况
虽然我国正处于民主社会转型时期，平等、公平、公正等价值观逐渐重塑着社会，但很多用人单位及民
众都对残疾人有偏见，在思想上认为他们是低效率，无能力的代表。正是这种错误的偏见，导致很多政府部门对残疾人抱有歧视的态度：残疾人会影响整个组织的工作效率，有损政府形象，增加部门财政在保险、养老等方面支出。许多政府部门以“不具有履行正常职责的身体条件”为由，在面试环节把已经通过公务员笔试考试的残疾人拒之门外。事实上，政府部门洗脱保护社会弱势体的责任，缺乏对残疾人也可以参加适合自己身体工作的认识。
3、经济状况
经济发展速度，产业机构，就业状况都对残疾人就业有重要影响：经济快速发展，产业结构中第三产业比重较大，社会提供的就业岗位多能够为残疾人就业提供除公务员以外更多的机会，进而缓解公职任用难的现状。然而，现阶段虽然经济发展速度快，但整个社会仍面临着就业难的现状，再加上越来越多的人向往公务员的“金饭碗”和“高福利”，2012年国家公务员报考人数达123万，公务员考试热让残疾人担任公务员更加不可能。
4、政府政策
政府社会保障政策、康复与培训计划、保护性就业政策和支持性就业政策也会对残疾人就业产生重要影响，进而对残疾人报考公务员产生影响。政府社会保障程度高，一定程度上能够保障残疾人基本生活，希望通过就业而维持生活的残疾人数量就会减少。政府出台符合不同伤残程度残疾人的康复与培训计划，
帮助其恢复生产工作能力，通过教育提高其自身素质，从身体康复和职业康复两方面对残疾人担任公务员提供基础保证。另外，我国政府在为残疾人提供就业方面工作不到位：既没有安排残疾人在保护性就业场所就业， 也没有协助残疾人在开放劳动力市场就业， 即支持性就业模式，导致残疾人就业难，转向于公务员考试却又在面试环节被淘汰。
5、法律法规
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《公务员法》第11条规定，公务员应“具有正常履行职责的身体条件”，这成为政府部门拒绝录用残疾人的借口。我国的《公务员法》没有明确说明残疾人伤残程度以及在何种情况下可以担任公务员，在何种情况下不能，这让许多政府部门避免录用残疾人成为可能。另外，按比例安排残疾人就业是促进残疾人就业的合理措施，并被世界各国广泛接受。虽然我国现在施行的《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》也有相关规定，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》 也明确规定“党政机关、事业单位及国有企业要带头安置残疾人”。这些规定缺乏强制性，许多政府部门拒绝录用残疾人，没有达到法律规定的百分比也没有受到惩罚；一些企业仍可以通过缴纳一定保障金而避免录用残疾人。
6、残疾人公职任用的公平与反公平
根据唐纳德·金斯莱（Donald J. Kingsley ）的构想，代表性官僚制有两个理念：1.公共行政要成为代表性的，在政治权限内的全体人口中的所有主要社会体及（或）区域全体就应该按比例地在其公务员体系内得到雇佣。2.政府机构的社会构成影响其决策和政策的制定。根据弗里德里克·莫舍尔（Frederick Mosher ），这两个理念分别被贴上了“被动”代表性和“主动”代表性的标签。[1]
南京公务员报考罗森布勒姆在《代表性官僚制》中指出，被动代表为不同人口构成和不同社会层级的人提供平等的雇佣机会，目的是消除对录用代表不足体和分层不平等体的歧视和人为障碍，这对政治合法性有促进的作用，另外，他还指出在考虑代表和阶层的时候，应考虑多元的不同的体占机构职员的比率，如：多种少数民族共同构成20%而不是单一少数民族占了20%。根据被动性代表的理论：在政治权限内的全体人口中的所有主要社会体及（或）区域全体就应该按比例地在其公务员体系内得到雇佣。按照一定比例录用残疾人担任公务员职位是保证平等公平，促进政治合法性，推进民主的重要途径，政府应该制定具体的强制性法律法规来保证此制度的推行。
然而，按照一定比例录用公务员就真的意味着公平吗？按照一定比例录用公务员对残疾人来讲是权利的保障，平等公平的机会；然而对本来有机会担任公务员且分数比残疾人高的健全人来说就是一种反公平。假设某政府机构要招收5名公务员，残疾人的名额为1，分人按考试成绩先后录取。这样，就算健全人中的第五名各方面素质以及考试成绩都高于残疾人第一名，他也没有机会担任公务员。在这种情况下，对政府部门来说是人才的流失，对未能录取的健全人来说就是不平等、不公平。
另外，就算在制度上实现了消极代表，也不能确保主动代表的实现。莫舍尔把主动代表界定为这样一种状况：“在其中，某一个体（或行政人员）被期望追求他所应当代表的那些人——无论他们是全体公民还是公民中的某些阶级——的利益和愿望。”主动代表更全面的观点是“对那些被代表的人，为所做出的决策或采取的行动负有某种程度的责任”。被动代表与主动代表之间的联系在学界范围内不断受到质疑，莫舍尔指出政府机构在“录用时对某个人的背景和社会化过程之间的关系知之甚少，对其去向与职位行为之间关系知之甚少”，削弱被动代表与主动代表之间的种种因素有：教育程度、社会网络、时间间距、受雇于某一组织的时间长短及其社会化过程的强度，受雇于机构
[1]
Julie Dolan.David H. Rosenbloom.胡辉华译.代表性官僚制[J].公共行政评论.2008（3）. 或部门的某个体的大小、行政职位的性质、以及它是否提供自由裁量权、所要解决的政策问题的类型及其体的重要性。因此，这样的制度不一定能够保证行政人员的有效代表，对残疾人担任公务员来说，他们不一定在担任了公务员后能够在制定和执行公共政策上有效地代表残疾人的利益，就不一定能够保证民主、公平等价值的实现。换句话说，健全人担任公务员也不一定会不致力于帮助社会弱势体实现利益。
从上述论述可以看出，根据代表性官僚制的被动代表和主动代表的理论，残疾人公职任用存在公平与反公平的悖论。要想解决这一公平悖论，要从以下几个方面入手：1.确定适度的比例录用，这一比例应该
根据国情、公务机构特点、残疾人数量来等因素来确定，过高对健全人不公平，过低对残疾人不公平。录用的残疾人可以根据部门来调配，例如工作环境危险的就不招收残疾人，如执法部门，工作环境优越且更能发挥残疾人作用的就多录用残疾人，如残联、弱势体保障等机构。这就从公务员入口上保证了机会公平。2.在公务员考试录用后，对其进行岗位培训，一方面提高业务熟练度，另一方面明确其代表的利益和追求的公共性价值，在实际工作中达到与健全人同等的、甚至更好的工作效果和社会效益。这就从公务员工作上保证了过程和结果公平。3.给予残疾人适量的自由裁量权，提高工作的积极性，促进主动代表的实现，保证公共政策覆盖更广范围，尤其是弱势体。这就从公务员工作的结果上实现了社会公平。
三、中国的发展方向
公平悖论主要存在于西方社会，西方政府已经实现了被动代表，也就是严格按照法律规定的比例录用残疾人，在主动代表方面及对健全人的影响方面存在问题。然而，我国尚未确立行之有效的长期被动性代表制度——按照一定比例录用残疾人担任公务员——连最基本的机会公平的被动代表都没有实现，就更不用谈主动代表了。因此，鉴于我国代表性官僚制的发展阶段与国外不同，残疾人公职任用应该被政府重视：确立强制性法规要求政府必须招纳残疾人，改变社会及用人单位对残疾人的偏见和歧视，建立适度的社会保障机制推进残疾人教育和素质提升，设立专门机构对残疾人就业进行指导提高其基本技能，不断完善公务员录用机制，保证机会公平、过程公平、结果公平的实现。
参考文献：
[1] 廖小云.残疾人难当公务员探析[J].中国残疾人，2009.8.
[2] 廖娟.残疾人就业政策：国际经验及对我国的启示[J].人口与经济，2008.6.
[3] 赖德胜.廖娟.刘伟.我国残疾人就业及其影响因素分析[J].中国人民大学学报.2008（1）.
[4] 赵佳颖.杨明胜.新形势下残疾人就业促进问题浅析.法制与社会.2008.8.