基层公务员是国家治理活动的终端落实者，有效激发其活力与潜能对于实现国家治理现代化具有至关重要的意义。为破解基层公务员职务晋升困难和传统管理制度激励功能不足等难题，中央出台文件，决定在县以下机关推行公务员职务与职级并行制度，以促进基层公务员待遇改善和队伍稳定。两年多的政治实践证明，这项新型制度确实发挥了一定的激励功能，但也暴露出配套制度不足等深层次问题。深入贯彻落实这项制度，需要合理调整基层公务员工资结构和工资级差，并在基层公务员职位分类、职级晋升条件、绩效考核机制、基层公共财政保障机制和职级晋升监督机制等方面不断优化和完善。
标签：国家治理现代化；基层公务员；职务与职级并行
完善和发展中国特社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，是我党在新的历史条件下为应对国际国内复杂挑战、维护长治久安的政治局面而提出的全面深化改革总目标。要实现这一宏伟政治目标，离不开那些处于政治链条末端、实施具体治理行为的基层公务员。然而，与国家提出的美好政治愿景不相协调的是，相当数量的基层公务员由于工作重、压力大、晋升难、待遇低，存在不同程度的职业倦怠现象。为有效激发基层公务员的政治潜能，
进而推进国家治理体系和治理能力现代化，中央全面深化改革领导小组于2014年12月通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，倡导在县乡基层政府公务员管理中推行职务与职级并行制度，从而为基层公务员晋升开辟了新通道。2016年12月，十二届全国人大常委会表决通过，授权国务院在部分地区和部分在京中央机关推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。这意味着公务员职务与职级并行制度的改革力度将进一步加大，覆盖范围将进一步扩大。两年多的实践证明，一项新型的制度要得到有效贯彻落实并非易事，因此，有必要对这一制度进行再次审视和探究，以提升制度落实的速度、质量和效益。
一、基层公务员职务与职级并行制度创新的政治逻辑
随着经济社会的发展和政治生态的变化，有必要对传统的基层公务员管理制度进行改革，以促进基层公务员待遇的改善和队伍的稳定，激发他们的工作潜能。
1.基层公务员是实现国家治理现代化的重要人力资源基础
中共十八届三中全会将完善和发展中国特社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现
代化确定为全面深化改革的总目标。从传统的管理到现代化的治理，不仅是政治言辞上的细微变化，更是体现出执政党治国理政思想境界的提升和治理模式的变革。把抽象的政治目标变为触手可及的社会现实，离不开从事具体治理行为的人，即那些处于国家政治体系各个环节和领域内的公务员体。其中，基层公务员更是以其庞大的数量和处于政治神经末梢的特殊地位，成为国家治理现代化进程中不可忽视的要素。推进国家治理现代化的过程，其实质就是持续性的“善治”过程。在这一政治进程中，需要持续制定和有效执行能够增进公共利益的公共政策。在利益关系日趋复杂的社会改革转型期，个性化的利益诉求很难得到全部表达和满足。当政策执行者自身就是政策目标体时，他们极有可能会通过对政策的消极执行来保护个人私利。在法律和监督机制不完善的环境中，政策执行者也可能会因个人私利而不当行使自由裁量权，从而损害行政相对人的个体利益或公共利益。基层公务员是推进国家治理现代化的人力资本基础要素。公共政策的有效执行，不仅需要基层公务员能够精准把握政策内容，更需要强化他们对政策目标和公共价值的认知、理解和认同，培养正确的政治态度和坚定的政治品格。
2.传统的职务与职级单轨制度对基层公务员的激励功能趋于乏力
职务与职级之间的关系是公务员管理制度的重要内容。我国在建立和完善现代公务员制度的过程中，注重结合自身历史传统和现实国情，构建了以职位分类为主、兼具品位分类的现代公务员管理制度。表现在公务员的职务与职级关系上，则形成了一种“一职数级，上下交叉”“职务决定职级”的单轨制度。作为一套完整的管理体系，这套制度适用于从中央到地方所有层级和部门的公务员体。既往的政治实践表明，这一制度的确为公务员晋升提供了强大的政治驱力和精神动力，激励着广大公务员奉公守法、为政有方。然而，随着经济社会的快速发展和政治生态环境的不断变化，当代公务员的社会心态和观念意识也随之改变。传统的职务与职级单轨制度在不同层级的公务员体中所产生的激励效应正在逐渐发生变化，尤其是对在县乡基层政府工作的公务员而言，这一制度的正向激励功能趋于弱化，而反向的抑制功能却在逐渐增强。究其原因，主要是因为传统的单轨制度造成公务员的待遇与职级之间、职级与职务之间形成单维关联，政治地位无法提升就意味着物质待遇无法改善。晋升无望必然会挫伤基层公务员的工作积极性，滋生消极懈怠的心理，进而影响到公共政策执行的效率和效果。中国社科院的调查报告显示，由于仕途无望和待遇不高，有79.89%的基层公务员存在不同程度的工作倦怠现象，而重度工作倦怠者占比达到6.40%。①当持续性的高强度工作与个人收入不相匹配时，个别基层公务员就会因心理失衡而在行政活動中利用权力吃拿卡要
甚至贪污受贿，这又进一步恶化了基层政治生态，破坏了党、干关系，损害了党和政府的形象。长此以往，必将消解和腐蚀党在基层社会的执政基础，危及和谐稳定、长治久安的政治局面。
公务员职级3.职务与职级并行制度对基层公务员形成多维激励
面对传统的职务与职级单轨制度在基层公务员体中所产生的巨大消极效应，通过制度创新来加以完善并让其焕发出新的生机和活力，成为国家改革进程中不可回避且迫在眉睫的重要议题。为有效破解基层公务员职务晋升困难、传统公务员制度激励功能不足的现实问题，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议并通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，对相关工作进行具体部署、指导和督促推进。按照制度规定，中央对县以下机关公务员设置5个层级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。任满8年仍未被提拔的办事员可享有科员级待遇；任满12年仍未被提拔的科员可享有副科级待遇；任满15年仍未被提拔的副乡科级、副主任科员可享有正科级待遇；任满15年仍未被提拔的正科级干部可享有副处级待遇；任满15年仍未被提拔的副县处级干部可享有正处级待遇。职务与职级并行制度实质上就是为
基层公务员在职务晋升之外开辟了一条职级晋升通道，让那些不能晋升职务的公务员通过晋升职级获得合理的待遇与尊严。中央提出并着力构建公务员职务与职级并行制度，最根本的就是要解决基层干部发展空间小和收入偏低的问题。②从对应到并行，公务员职务与职级关系的这种变化，既是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员管理制度的有效创新和完善。在这一变革过程中，公务员的职务与职级关系是核心的变量因素。当职级与职务相对分离之后，基层公务员的晋升通道更为宽阔，改善物质待遇的机会增加，政治荣誉感会增强。因此，这次制度变革会在政治、经济、精神等多个维度对广大基层公务员形成有效激励，其对中国治道变革和未来发展的影响也不可小觑。二、基层公务员职务与职级并行制度实施过程中面临的问题
基层公务员职务与职级并行制度实施已有两年多的时间，这一制度的实施确实发挥了预期的激励功能，但也暴露出一些问题，主要有以下几个方面。
1.尚未打破职务主导的公务员工资制度
根据我国现行法律法规，公务员工资主要由职务工资、级别工资、津（补）贴和奖金四部分构成。其中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约
占10%。就表面情况来看，职务工资所占比重并不高，甚至比级别工资所占比重还要低5%。但实际上，地区附加津贴基本按照职务发放，由职务因素决定的工资收入最终占比接近整体收入的七成左右。③其实，早在2006年6月，伴随着《公务员法》的贯彻落实，国家人事部（现人力资源和社会保障部）和财政部就曾联合印发了《公务员工资制度改革实施办法》，提出了实施职级工资制的方案。按照该文件的规定，公务员任职达到一定年限，级别达到一定等次，考核连续五年称职以上，就可以享受比现任职务高一等次的非领导职务的职务工资、津补贴标准以及住房、医疗等待遇。由于种种原因，地方政府并未真正将这一政策落实到位。从某种意义上讲，此次在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，是对2006年公务员工资制度改革方案的进一步落实。不过，就目前的实施状况而言，配套的工资制度改革并不乐观，职务主导下的公务员工资结构模式并未从根本上得以打破，职级的功能也尚未得到有效的体现和发挥。
2.尚未建立独立完善的公务员职级晋升体系
职级是根据工作繁简难易程度、责任轻重和所需资格条件，对同一职系的所有职位进行差序列等以及对相同或大体相似的职位进行归集的管理行为。职级是在同一职系中所做出的区分，
是职位纵横划分后的交汇点。在传统的公务员管理制度下，公务员的职级依附于职务并主要由职务来决定。不同的职务，其所体现的职责、权力、能力、待遇也不尽相同。职务反映职级，职级对应一定的职务。二者的区别在于：职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担；职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。④“级别的功能，一是确定工资及其他待遇的重要依据；二是平衡比较各类职务序列的标尺。”⑤职务与职级并行制度之所以又被称为“双梯制”，其实质就是通过政治制度改革将职级从职务中逐渐剥离出来，让职级成为一条与职务相辅相成且相对独立的职业发展道路。实现这一目标的前提件，是要构建起合理完善且相对独立的公务员职级晋升体系，为公务员职级晋升提供有效的法律依据和理论支持。但就目前情况而言，此项工作尚未取得有效进展，这在一定程度上会影响职务与职级并行制度的实施效果，制约新型制度激励功能的发挥。
3.尚未形成科学合理的公务员绩效考核机制
绩效考核是公务员晋升的基础环节，无论是职务晋升还是职级晋升，都必须以绩效考核结果为依据。我国的公务员绩效考核内容主要包括德、能、勤、绩、廉五个方面。但由于缺乏具体细化、规范有效的考核指标，公务员绩效考核工作在不少部门成为流于形式的“走过场”。
考核程序一般包括事前准备、个人述职、民主测评、个别谈话、调查核实、确定等次等主要环节。看似严谨的考核程序在不少部门都以“结合部门实际”的名义被简化掉，或者程序倒置。述廉报告、述职报告等书面材料拼拼凑凑、敷衍了事，年度考核的内容和结果与日常工作的勤勉度、工作成绩以及公众的满意度并没有实现真正挂钩。考核内容笼统化和考核过程形式化，最终导致考核结果的同质化，考核结果难以拉开档次。本次职务与职级制度改革明确针对县以下的基层公务员，这是一个相对狭小的“熟人社会”，更容易受到各种人为因素的干扰。精准考核和量化考核等客观因素降低，会导致考核中“领导偏好”的主观因素上升。在政策执行过程中，稍有不慎就会导致从“跑官买官”变为“跑级买级”，使公务员职级晋升陷入人为主导或者论资排辈的误区。
4.尚未构建稳固牢靠的财政资金来源保障机制
基层公务员是职务与职级制度改革的最大受益者，改革后的制度使得待遇在与职务挂钩的同时，又增加了与职级挂钩这一通道，从而让基层公务员有更多晋升和提高经济待遇的机会。改革试点地区的调查结果显示，通过职级获得晋升的人员占县以下公务员总量的20%—30%，人均增资额度在250—350元之间。⑥作为国家公职人员，公务员的工资及相关待遇都
是由公共财政负担的，因职级晋升而提升经济待遇所导致的公共财政支出扩大部分必然会转移至中央和地方财政。目前这一制度在全国范围内的推行时间尚短，实施的广度和力度也受到一定限制，受惠于新制度的公务员数量相对有限。随着制度的推行和范围的扩大，获得职级晋升并需要改善待遇的公务员数量必然增多，增加的财政支出额度自然也会持续扩大。我国的政治和经济资源在纵向分布上呈现出逐级衰减的趋势，如津（补）贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，一些地方的县乡两级政府自身运转都成问题，新增加的开支对地方财政而言也是一个不小的考验。我国目前针对这一问题尚未形成一套有效的公共财政保障机制，这对于在更广范围和更深层次推进公务员职务与职级并行制度形成制约。
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