民间中医药从业人员行医资格政策探讨
标签：民间医学；行医资格管理；政策研究
民间中医药是中医药的重要组成部分，是中医药学形成的重要来源，为保障我国各族人民健康发挥了重要作用。近年来，民间中医药得到了政府和社会公众的持续关注，我国政府在深化医疗卫生体制改革过程中，逐渐肯定了民间中医药工作对于医药卫生事业发展的重要意义，在政策制定中进一步重视民间中医药工作。2009年4月出台的《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）重要文件指出“中医药特优势逐渐淡化，服务领域趋于萎缩；一些特诊疗技术、方法濒临失传”，要求“挖掘整理民间医药知识和技术，加以总结和利用”[1]。再次强调了民间中医药对于整个中医药事业的重要价值。2011年全国中医药工作会议上，卫生部副部长、国家中医药管理局局长王国强同志在工作报告中特别要求“重视民间医药的挖掘整理、总结提高、推广利用，制定完善掌握民间医药技能人员发挥作用的相关政策措施”[2]。在进一步深化医疗卫生体制改革中，完善民间中医药政策是目前民间中医药工作的关键。而民间中医药从业人员行医资格问题是民间中医药从业人员能否合法提供医疗保健服务、发挥自身价值的根本问题，更关系到民间中医药独特的诊疗经验、技术方法能否传承发展，
执业医师电子证书查询入口1 民间中医药从业人员行医资格政策现状
民间中医药从业人员的主体是民间中医医生，主要通过家传、师承、自学等方式传承中医药，往往没有接受过医科院校专业教育，但有一技之长，临床常使用特的诊疗技术与自制中药制剂，为患者提供中医药医疗保健服务。
目前，民间中医药从业人员行医资格法律法规的基本框架是遵从1999年实施《中华人民共和国执业医师法》确定的执业医师制度。从业人员需要通过医师（助理医师）资格考试，并经注册取得医师执业证书后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。近年来，在执业医师这一基本制度下，为没有接受过医学院校专业教育的民间医生也逐步打开了一些窗口。
1.1 传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试
我国现行的执业医师制度为师承和确有专长的民间医生参加医师（助理医师）资格考试设置了途径。《执业医师法》第二章第十一条规定：“以师承方式学习传统医学满三年或者经多年实践医术确有专长的，经县级以上人民政府卫生行政部门确定的传统医学专业组织或者医疗、预防、保健机构考核合格并推荐，可以参加执业医师资格或者执业助理医师资格考试。”
2006年颁布的《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》和2007年制定的《传统医学出师考核和确有专长考核实施方案（试行）》细化明确了这一途径，规定师承人员的条件是必须具有高中以上文化程度或者具有同等学力的人员；指导老师必须具有中医、民族医执业医师资格并从事中医、民族医临床工作15年以上或具有中医、民族医医学专业副主任医师以上专业技术职务任职资格。师承人员与带教老师之间关系的确定需要签订师承关系合同并经公证。师承人员跟师学习满3年后，可以向省级中医药管理部门申请参加出师考核，出师考核由省级中医药管理部门负责组织实施。出师考核包括临床技能考核和综合笔试：临床技能考核包括中医基本临床技术操作和临床答辩，也要测试其对指导老师的学术经验和技术专长的掌握水平以及应用能力；综合笔试则要考核中医基础理论、中医诊断学、中医经典、中药、常用方剂、针灸及中医内、外、妇、儿科常见病证等知识。考核合格者取得《传统医学师承出师证书》。而确有专长人员则需要依法从事传统医学临床实践5年以上（
所在县级卫生行政部门出具证明），掌握独具特、安全有效的传统医学诊疗技术（2名以上执业医师出具证明），申请参加确有专长考核。该考核由地市级卫生、中医药行政管理部门具体组织实施。确有专长考核包括临床实际本领考核和综合笔试，其中实际本领考核采取基本操作、临床答辩、居民和患者评议评价的方式，其临床答辩需要结合本人专长进行考核；综合笔试范围除出师考核的范围外，还应考核本人中医技术专长方面的临床专业知识。考核合格者取得《传统医学医术确有专长证书》。
师承和确有专长人员取得《传统医学师承出师证书》或《传统医学医术确有专长证书》后，在执业医师指导下，在该省（自治区、直辖市）内的医疗机构中试用期满1年并考核合格，可以申请参加执业助理医师资格考试。师承和确有专长人员取得执业助理医师执业证书后，在医疗机构中从事传统医学医疗工作满5年，可以申请参加执业医师资格考试。医师资格考试包括实践技能考核和综合笔试：实践技能考试师承和确有专长人员不测试西医学临床实践内容，重点以中医临床实践为主；而综合笔试除包含中医基础理论、中医诊断学、中药、方剂、针灸及中医内、外、妇、儿科外，还要测试西医学的诊断学基础和传染病学，以及医学伦理学、卫生法规等科目。考试成绩合格，取得《医师资格证书》。
1.2 《执业医师法》颁布之前取得有效行医资格的师承或确有专长考核认定
对于《执业医师法》颁布之前取得有效行医资格的师承或确有专长的民间中医药从业人员，2001年和2007年，卫生部和国家中医药管理局先后两次发文，对符合以下条件之一者，经实践技能考核合格者给予认定医师资格，颁发《医师资格证书》：①1998年6月26日前经县级以上卫生、中医药行政管理部门批准取得有效行医资格，并具备25年以上中医、民族医临床工作经历的有效证据，年龄55岁以上，未取得中医学专业技术职务任职资格的师承或确有专长中医、民族医从业人员；②1989年12月31日前，经县级以上卫生、中医药行政部门批准取得有效行医资格，但未取得医学专业技术职务任职资格的师承或确有专长中医、民族医从业人员[3]。该考核内容参考中医、民族医医师资格实践技能考试大纲。这项工作主要是要解决《执业医师法》颁布之前取得有效行医资格的无学历无职称的师承和确有专长人员行医资格的历史遗留问题。这项认定工作是一次性的，规定有截止日期，目前已经结束。1.3 乡村医生执业注册
迄今，广大农村地区还存在大量尚未取得执业医师资格或执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。农村地区的民间医生大多是以乡村医生的形式存在。对于乡村医生的执业问题，我国2003年颁布了《乡村医生从业管理条例》，规定该条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的
乡村医生证书，并符合下列条件之一者，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册：①已经取得中等以上医学专业学历的；②在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；③按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。得乡村医生执业证书后，可以继续在村医疗卫生机构执业。而条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。根据这些规定，农村地区的民间医生想取得乡村医生执业注册也有较高的门槛。首先，必须在2003年前取得乡村医生证书，且要满足医学中专学历或25年连续服务、培训合格等条件对于一些农村的民间医生不易达到。对这一问题，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》明确要求“将农村具有一技之长的中医药人员纳入乡村医生管理”[1]。为落实该意见，充分发挥包括民间医生在内的农村具有中医药一技之长的人员在农村卫生服务体系中的作用，弥补农村中医药服务人员不足，从2007年4月开始，国家中医药管理局会同卫生部先后在7个省（区）54个县市开展了两批农村中医药一技之长人员纳入乡村医生管理试点工作。纳入乡村医生管理的农村中医药一技之长人员应具备的基本条件是：①在某一中医药专业领域具有特长，临床疗效较好；②得到当地农村居民认可；③2003年8月5日前年龄在40周岁以上（含40周岁）；④有村卫生室同意聘任其执业的意向等。符合上
述条件的人员提出申请，通过临床技能考核、众评议、社会公示、岗前培训等程序取得乡村医生执业证书后，在聘请其执业的村卫生室开展执业证书上注明的临床技术专长服务，在乡村医生基本用药目录规定的范围内使用与其临床技术专长相关的药品[4]。试点工作表明，将农村中具有中医药一技之长人员纳入乡村医生管理，在一定程度上解决了农村居民看病就医问题，发挥了中医药简便验廉的作用，受到了农村居民的欢迎，也对农村地区民间中医药的发展起到了积极的作用，目前这一政策有待于进一步推广。
1.4 中医药预防保健职业技能鉴定
一部分民间中医药从业人员掌握着刮痧、按摩、药浴、拔罐等保健技术，向公众提供着养生保健服务。对这一人的管理，《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》要求要制定中医保健“人员的准入条件和服务规范”[1]。《国家中医药管理局关于加强民间医药工作的意见》（国中医药医政发〔2011〕35号）提出“各级卫生、中医药行政管理部门可通过试点，探索将掌握部分民间中医药保健技能但未取得中医类别医师资格或乡村医生资格的人员通过参加中医职业技能考试取得从事中医预防保健服务资格”[5]。这一类民间中医药从业人员可以通过中医职业技能鉴定等途径，取得中医职业技能准入资格。国家劳动和社会保障
部曾于2008年出台了《中医药行业特有工种职业技能鉴定实施办法（试行）》，提出由国家中医药管理局人事教育司负责综合管理和指导中医药行业特有工种职业技能鉴定工作，并将中医刮痧师纳入中医药行业特有职业目录[6]。在此基础上，目前国家中医药管理局正在研究建立中医预防保健职业技能鉴定制度，将中医预防保健服务职业纳入国家职业技能鉴定和职业资格证书体系。
2 民间中医药从业人员行医资格现行政策分析
民间中医药源远流长，是中华民族长期以来生活实践和与疾病作斗争中积累的防病治病经验，是中医药学的重要源头，也是中医药最能体现中华传统文化和中医药传统存在方式的部分。如果管理政策照搬西方医药卫生管理模式，不充分尊重文化差异与中医药实际，将对中医药发展造成伤害，民间中医药尤其明显。特别是行医资格的政策，更是各项管理政策的核心。如果无法合法行医，民间中医药就会失去自身生存和发挥作用的基本条件，传承发展更无从谈起。《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》也指出了目前“中医药特优势逐渐淡化，服务领域趋于萎缩；一些特诊疗技术、方法濒临失传”[1]。这一现象与行医资格等管理政策是有关系的。
近年来，民间中医药行医资格问题确实引起了政府的关注，国家有针对性地出台了多项政策，提出了一些解决途径，但存在的问题依然不少。如师承和确有专长人员医师资格考核考试政策确实为民间医生医师执业准入提供了途径，但进入此路径的门槛还是太高，师承人员有学历限制，指导教师条件限制过高过严，确有专长人员也需要政府和执业医师出具证明才能申请报考；申请以及考核考试程序繁琐，文化水平较低的民间医生常常难以准确理解政策；考核考试难度较大，师承和确有专长人员至少需要通过出师或确有专长考核、执业助理医师资格考试、执业医师资格考试三级考核考试后才能取得执业医师资格，每项考核考试范围太广，涵盖了中医药学的所有基本内容，医师资格考试笔试还要考核西医内容，对于大多数未受过医学院校专业教育、仅依靠特定专长提供医疗服务的民间医生来说，取得执业医师资格的难度确实太高。而对于具体组织申请考核的地方政府来说，这项政策的实施难度也较高，一些地方对这项工作重视不够，工作缺乏积极性、主动性，影响了该政策发挥作用。
而《执业医师法》颁布之前取得有效行医资格的师承或确有专长考核认定解决了一些年老的民间医生的历史遗留问题，但这项认定工作已于2008年6月30日结束，只执行了不到1年，尚有大量符合条件的民间医生难以悉数解决，特别是偏远地区的民间医生很难及时提出申请，这项政策的落实情况有待评估。乡村医生政策设计的初衷看来也是权宜之计，广大农村
地区毕竟还存在着大量难以取得执业医师资格或者执业助理医师资格的医生，考虑这一现实，政策才规定在条例颁布之前取得乡村医生证书的并符合条件的医生可以申请乡村医生执业注册，而其后进入村医疗机构的医生则必须参加执业医师资格或者执业助理医师资格考试，还是要解决条例颁布之前已取得乡村医生证人员执业注册的历史遗留问题。另外，农村地区的民间医生想取得乡村医生执业注册也有较高的门槛，除了在2003年前取得乡村医生证书，进而要满足的医学中专学历或25年连续服务或者培训合格等条件对于一些农村民间医生并不容易达到。相比之下，将农村中医药一技之长人员纳入乡村医生管理试点的政策则宽松不少，其更多关注的是临床疗效和众评议，比较适合农村的民间医生。但执业地点仍限制于村卫生室，民间医生发挥作用的舞台还较窄，也不利于培育个体和私营医疗机构，该政策还需要进一步完善并推广。中医药预防保健职业技能鉴定则适合掌握中医药特养生保健技术的民间医药从业人员，但目前还刚起步，需要一系列配套的制度建设工作。3 民间中医药从业人员行医资格政策建议
从以上的分析可以看出，国家在制定政策时尽量避免“一管就死、一放就乱”的困局，但这导致民间中医药政策调整的步子十分小心谨慎。对此，笔者建议传统的事物还是以传统的方式来管理，民间中医从业人员可不列入执业医师序列，限定其只能以传统药物和诊疗技术为公
众提供医疗健康服务，不得使用西医诊疗方法和药物。行医资格的认定以临床技能与众认可度为主，行医多年的民间医生通过临床技能考核和众评议，可以认定在当地行医的资格，高年资的民间医生有收徒传承的权利，徒弟经过一定年限的跟师受教，通过出师考核，也可以取得行医资格。对于有一技之长、诊治病种比较局限的民间医生，认定考核只考查其专长技能，行医范围可以限定于某一专科。
发布评论