第一节行政组织编制管理概述
一、行政组织编制的含义和种类
在行政组织建立原则确定后，就要将行政组织建立原则与实际工作需要相结合，对行政组织的机构和人员进行具体的配置，这就是行政组织的编制管理。这个工作是建立行政组织实体的一个关键环节。没有这个环节，行政组织就无法建立。行政活动也就没有物质载体。它是行政组织实体的具体化。
（一）行政组织编制的含义
行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。
狭义的行政组织编制：是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。
其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指各种职务、职级人员的比间关系。人员数量和结构是按职能的需要设置的。人员定额和结构合理是任何单位、任何部门得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。
广义的行政组织编制：是指行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。
（二）行政编制的种类
任何组织都有编制，编制的种类，归根到底是由社会组织的种类所决定。现代人类社会有五大类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，我们可以将编制分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。我们所研究的编制，只是国家机关中行政组织的编制。但由于我国整个国家机关（包括国家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家财政统一支出其经费，故都由国家行政机关统一管理，所以都列入行政编制之列。我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：
11></a>．行政组织编制
行政组织编制是人类社会中比较庞大的组织编制，是各国组织编制中最基本、最重要的一类，也是国家机关中最庞大的组织编制。在我国是指国务院所属的整个系统，包括各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构和非常设机构，以及省、自治区、市、地、县、乡、镇等各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。
2．国家权力机关、司法机关的编制
即我国的各级人民代表大会的常设机关，各级检察院、人民法院的编制。
3．中国共产党各级委员会的领导机关的编制
它包括中国共产党中央委员会机关、地方各级委员会机关以及政府各个部门中的中国共产党委员会机关等党务系统的编制。
4．各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制
它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派的各级办事机构的编制。
5．各人民团体的领导机关编制
它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科
学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。
事业编制取消已成定局
6．中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。
7．特殊编制。即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。
（1）专项编制
这是指规定使用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的使用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。
（2）单列编制
它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员就是这种单项编制。
（3）临时编制
指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员
编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转入正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤消。
（4）机动编制
它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某工单位急需增加编制之用。保留机动编制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况的需要。它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。
二、行政组织编制管理的内客
行政组织编制管理在国家行政管理中占有突出的地位，它不仅要对行政组织的职能做出规定，对组织机构做出设计，更重要的是对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容应包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。
（一）职能管理
职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。
能是组织机构得以设立的依据和基础。把职能管理作为编制管理的内容之一，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这是因为很长一段时间以来，人们在进行机构改革时只是把注意力放在机构的撤并和人员的裁减上，表面上看改革似乎取得了一些成果，但随着时间的推移，人们发现裁撤的机构又变得臃肿，人员又不断回流增多。究其原因，是由于没有从机构膨胀、人员增多的深层次原因着手，没有注意到行政职能的调整与变革。因此，1988年开始的改革吸取这方面的经验教训，没有搞单纯的机构撤并与人员裁减，而是开始根据政府总体职能配置的要求，首先确定各部门的职能，再根据职能确定机构和人员编制，即定职能、定机构、定人员编制的“三定”方针。把定职能作为定机构、定人员编制的基础，表明了对编制管理认识的深入。
根据《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要包括如下方面：1．在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。
2．在各部门实行“三定”对，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。
3．协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。
4．协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、众团体、其他国家机关之间的职责分工。
（二）机构管理
机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。因此，保证组织机构科学合理，加强组织机构的管理，显得尤其重要。
所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。
第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。
第二，划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定基础。
第三，对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。
第四，对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。如我国当前“局”的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。
第五，对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度和数量相适应，
（三）人员管理
人员编制，是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理会直接影响并反映到人员编制中来，因此科学的人员编制管理具有重要意义。
员编制管理的具体内容有：
1．制定各级政府编制比例和编制标准
编制比例，是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。
编制标准，是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。它是对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体规范。编制标准还应包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不
断变化的需要。
编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法制化的重要手段，因此对其科学性要求很高。
2．核定各部门人员编制总额
根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。
3．确定人员编制结构
即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导
职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等等。其目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力量之和。
三、行政组织编制管理的性质和意义
（一）行政组织编制管理的性质
1．政治性。
编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。国家政权的性质决定行政编制的件质和服务方向。同时，编制制定的科学与否又影响到国家政治统治与公共事务管理的成败，直接关系到统治阶级的根本性、全局性利益。
2．服务性
同志说过：革命的组织形式要服从革命斗争的需要，如果组织形式已经与斗争需要不相适应时，则应取消这个组织。编制就是组织形式的具体化，在我国，它是为改善国家机关工作、更好地促进社会全面发展而服务的。编制员额的配置，机构的多少、大小，完全取决于社会的需要。离开了社会的需要，编制工作就没有依据。
3．系统性
编制涉及同家机关的各个层次、各个部门、各个单位，如何设置好这些层次、部门、机构及其内部的人员结构。数额，是一项复杂的系统工程。必须用系统的、整体的观点和方法，正确处理纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。（二）行政组织编制管理的意义
1．科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率
通过科学的编制管理，可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不清、人浮于事等导致效率低下的状况；有利于克服任人唯亲、用人不当、能上不能下、领导职务终身制等导致不廉洁的、甚至腐败的现象。科学的编制管理为把行政机关建设成为机构精干、功能齐全、结构合理、灵活高效、密切联系众、没有官僚主义习气的政权机关提供了具体的组织保证。2．科学的编制管理，有利于节省财政开支
行政经费分为机关的办公经费和人员的工资福利经费两项，它在国家财政支出中占有很重的比例。因此，制定合理的编制，对节省国家财政开支有着重要意义。世界上很多国家，由于行政编制过于庞大，已经给财政造成了不堪负荷的沉重负担。科学的编制管理是节约国家经费的重要手段。
3．科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化
编制本身就是法规，它是国家行政组织法的重要组成部分，同时又是国家各级机关设置的法律依据。强化编制管理事实上就是加强行政组织管理的法制化。科学的编制管理必然同时是法制化的编制管理，它有利于依法行政、依法治国方略的实施。
四、当代国外行政组织编制管理的概况
在当代世界上，各国行政组织编制管理的具体制度各不相同，但从总的趋势看，均在日益走向科学化、
法制化。
归纳起来，大致有这些特点：
在当代世界上，各国行政组织编制管理的具体制度各不相同，但从总的趋势看，均在日益走向科学化、法制化。归纳起来，大致有这些特点：
l．行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。
2．在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。
3．政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。如美国负责联邦政府编制管理的职能部门是“行政管理和预算局”，是隶属于总统的办事机构。该局局长由总统亲自任命、级别很高，可以列席和参加总统主持召开的内阁会议。英国由财政部和内阁办公厅共同组成“管理和人事局”负责编制工作，局长由首相亲自任命。
4．重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。
5．努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。
6．重视新方法、新手段的研究和运用。如核定编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引入编制统计和编制档案工作等等。
7．对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严均有法定文件规定，不得擅自突破。
其中尤以日本为甚。他们实行严格的定员制度，规定各级政府、各个部门的领导职数和人员数量，并每年核定一次。
8．用经济手段约束编制的膨胀。采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。为此，有些国家的编制工作直接由财政部掌管，如英国。9．重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。
第二节行政组织编制设计的依据
一、行政组织编制设计的基本原则
为了满足现代化政府行政管理的要求，首先必须使行政组织的编制管理科学化。为此编制设计应遵循以下主要原则：
（一）职能决定原则
职能是任何行政组织的机构在一定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。这些职责和功能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置和配置就是为了完成机构的职能。因此，职能决定