2006年7月7日，深圳市出台了《深化事业单位改革指导意见》、《事业单位分类改革实施方案》及一系列配套文件，开始全力推进事业单位改革。此次改革涉及市属事业单位518家，党政机关事业单位所办企业270家，人员54678人，是深圳市近年来继国有企业改革之后又一项涉及面广、影响深远的重要改革。



  一、深圳市事业单位改革的前期工作



  深圳市于2005年10月成立了事业单位改革领导小组，由市委市政府主要领导任组长和副组长，编办、改革办、财政局、国资委、社保局、法制办等部门为成员单位，办公室(简称事改办)工作由编办和改革办承担。在2006年7月7日正式启动事业单位改革前，改革领导小组及其办公室主要做了以下工作：




1、  摸清事业单位总体情况及存在问题



深圳建市20多年来，事业单位规模随着经济社会的快速发展而逐步扩大，但较全国情况而言，其队伍相对精简。截止到2005年底，全市共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制41726人，实有在编人员28281人，临聘人员10641人。全市事业单位中由财政供养和规费列支的7.2万人，占全部财政供养人员的61%。作为政府提供公共服务的主要载体和基本队伍，深圳事业单位支配着巨大的财政资源，广泛分布在政治、经济和社会发展的各个领域(2/3的人员在教育、卫生和城市服务系统)，承担着重要的公共服务任务，在改善人民生活、促进经济发展、推动社会进步等方面发挥着重要作用。




  近年来，深圳市在事业单位调整组织结构、控制整体规模、改革人事分配制度、依法规范管理等方面取得了积极成效，但与其国有企业改革和行政管理体制改革相比，还长期处在局部试点、单项推进的探索阶段，尚未从体制和机制上进行过全面、深层次的改革，事业单位体制还存在以下主要问题：一是政府公共服务“职能不清”，现有事业单位中大约有1/4在从事经营开发、中介服务，与政府应该提供的公共服务没有多大关系；二是政府行政管理、社会管理与公共事业服务搅在一起，“政事不分”，主管部门既办事业又管行业，既当“运动员”又当“裁判员”，影响行政效率；三是一些事业单位既提供公共服务，又从事营利性生产经营，破坏了市场公平竞争的规则；四是政府在公共服务上大包大揽，没有形成鼓励社会力量参与发展公共事业的制度，对相当一部分可以通过社会采购方式提供的公共服务不恰当地设立了事业单位；五是事业单位内部运行机制缺乏活力和竞争力，机关化、行政化彩比较浓厚，相当一部分事业单位机构臃肿，人浮于事；六是财政供养体制不完善，政府成本高，行政监督不力，大量社会事业费用耗费在养人上，直接用于“养事”的经费仅占30%；七是资产监管制度存在缺陷，如事业单位对外出租房产、投资企业等非经营性资产转为经营性资产，既未
纳入财政也未纳入国资委监管范围，部分成为账外资产，违纪违规问题发生较多；八是事业单位和公共服务的法律法规体系、绩效评价和考核体系、服务规则、公众评议和舆论监督制度等有待建立和完善。



2、明确改革的必要性和目的



深圳市启动事业单位改革主要基于以下考虑：



(1)事业单位体制存在上述诸多问题，应该改革。




(2)解决当前社会主要矛盾迫切需要进行事业单位改革。随着深圳社会主义市场经济的发展，私人物品和服务开始出现相对过剩，公共物品和服务的供给却相对不足。深圳人均GDP已超过7000美元，随着市民物质文化生活水平的提高，对政府各种公共服务的需求逐步增长，已经进入了以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段。日益增长的公共服务需求与相对不足的公共服务供给之间的矛盾不断扩大，已成为当前社会的突出矛盾。事业单位是提供公共服务的主要力量，不对事业单位进行改革，就不能很好地解决这个矛盾。事业编制取消已成定局



(3)转变政府职能，建设责任政府、服务政府迫切需要进行事业单位改革。事业单位是政府组织总体构成中的一个重要部分，承担着政府直接提供公共服务的大部分职能。事业单位改革是政府自身改革的一部分，不对事业单位进行改革，政府就不能履行好所应该承担的公共服
务责任。



(4)落实科学发展观，建设效益深圳、和谐深圳迫切需要进行事业单位改革。以人为本，全面、协调、可持续发展，医疗、教育、社会公平和社会保障等重大社会问题和民生问题的解决，都牵涉到公共服务的改善，与事业单位关系改革关系密切。只有对事业单位进行改革，才能将科学发展、社会和谐的任务落到实处。



  基于上述考虑，深圳市明确事业单位改革的目的，是为了解决当前社会主要矛盾，增加公共服务供给，提高公共服务效率，建设责任政府和服务政府，落实科学发展观，保证公众享有的公共服务水平随着经济发展和社会进步不断提高，促进社会的公平与和谐。通过改革，要最终形成公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的
管理运行机制，建立起基础优先、服务公平、布局均衡、门类齐全的公益服务体系。



3、科学设计改革方案



  为保证改革的科学性、合理性和可行性，深圳市事业单位改革领导小组及其办公室先后召开了100多场座谈会，深入60多家事业单位了解情况，对一些比较复杂和带有共性的问题，进行了有针对性的专题研究；在多次广泛征求市直各部门、各单位意见的基础上，对全市500多家市属事业单位进行了全面研究分析，按不同情况分门别类，逐一提出改革方向和办法，不搞“一刀切”。在改革方案制定过程中，系统地研究了国家和国内其他城市的相关政策，吸纳了当前事业单位改革的最新研究成果和先进经验，征求了专家及各界意见，并向市人大、市政协做了专题汇报。经过反复讨论和修改，最终形成了一整套基础性文件，主要包
括：《深化事业单位改革指导意见》、《事业单位改革总体方案》、《市属事业单位分类改革实施方案》、《人员分流安置配套政策方案》、《转企社会保险有关问题的实施办法》、《党政机关事业单位所属企业、转企事业单位划转工作实施方案》等。这些文件既全面贯彻了中央的改革精神，又充分考虑了深圳的实际情况，既体现了改革创新的特区精神，又注意积极稳妥和改革的配套，为此次事业单位改革的顺利推进提供了政策保障。



  二、深圳市事业单位改革的目标和主要内容



1、改革的目标




(1)实现政府职能归位，让政府“做正确的事”，不应由政府提供的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做。



(2)改革政府提供公共服务的方式，使政府能“正确地做事”。凡是可以通过采购提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供应，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平。



  (3)改革和完善事业单位的管理体制和内部运行体制，提高事业单位的运行效率，同时大力增加公共服务的供给，满足人民众不断增长的公共服务需求。 




2、改革的主要内容



深圳市深化事业单位改革主要分两步走，第一步是对现有机构进行分类改革，第二步是推进管理体制和运行机制创新。



第一步，对现有的事业单位进行分类改革。按照政事分开、事企分开的原则和立足现状、着眼规范的要求，将事业单位划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类三大类。原则上监督管理类事业单位转为行政机构，经营服务类事业单位转为企业，公共服务类事业单位予以保留，同时进行必要的整合。对于在市场中没有发展前途，转企成本过高或转企后难以生存
的单位，以及工作量严重不饱和或工作任务已完成的单位则予以撤销。518家市属事业单位(区属事业单位改革参照执行，目前尚未启动)具体安排如下：



(1)纳入行政管理序列的事业单位共28家，包括社保基金管理、市政公用事业管理等主要承担行政管理、行政许可和监督执法职能的机构，涉及编制625名，实有在编654人。



(2)转为企业的事业单位共124家，涉及编制7253名，实有在编4826人，临聘人员约6000人。其中从事经营开发活动的培训接待、新闻传播和科研开发等机构62家；从事有偿市场中介服务的勘察设计、认证评估、咨询服务和非强制性检验检测等机构24家；所从事服务可以也应当通过市场化方式组织生产和供给的部分准公共性质的事业单位，包括学前教育、公用事业作业和公共设施管理等机构38家。




(3)撤销的事业单位共27家，主要是工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的各类筹建机构、议事协调机构的办事机构以及部门所属医疗服务机构，涉及编制338名，实有在编130人。



(4)保留的事业单位共338家，涉及编制33500名，实有在编22671人。主要包括：①大部分公益类事业单位，包括义务教育和科研、公共文化和公共卫生、生态资源环境保护等机构共230家，所从事业务属于政府应该提供的公共服务；②部分中介服务类事业单位，包括食品药品检测、质量安全检测、集中采购等机构共58家，主要履行强制性检测认定职能，或提供公共平台服务以及按法律法规规定不宜由市场中介组织提供的服务；③少部分经营开发类事业单位，包括市校合作的研究开发机构、部分机关后勤服务机构以及个别党政接待基地等共
41家，考虑到相关行业市场发育尚不成熟或目前国家政策限定，暂予保留，待条件成熟时再转企；④应按社团运作的机构9家，采取冻结编制、现有人员只出不进的方式逐步消化。



第二步，推进管理体制和运行机制创新。通过分类改革保留下来的338家事业单位，根据资源优化配置的要求，对功能类似、任务单一的进行整合重组，提高整体效益。在机构重组整合的基础上，进一步推进管理体制和运行机制的创新，促进公共服务事业的发展。



(1)转变管理方式，划清事权界限。充分利用法律手段和经济手段，行政主管部门对事业单位由行政管理向法制管理、直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变；事业单位在有关部门和社会公众的监督下依法自主运作，独立承担民事责任。




(2)试行管办分离和合约管理。逐步改变事业单位部门所有的体制，将事业单位与行政主管部门脱钩，统一组建或按行业特点分别组建公共事业管理机构，使行政主管部门重点主要负责政策导向、规划布局、质量监控、业务指导、监督执法、购买公共服务、营造发展环境等行业管理职能。



(3)创立法定机构组织管理模式。对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的法定机构管理模式，确保其公共目标的实现。




(4)深化事业单位人事制度改革，构建新型的现代事业制度。包括推行工资总额控制、单位内部自主分配的收入分配制度；区别不同事业单位的特点，实行不同的定编和用人方式；建立健全事业单位法人治理结构，逐步改变事业单位套用行政级别的做法等。



(5)完善事业单位国有资产监管体制。严禁事业单位利用公共资源举办企业，进行营利性市场活动；完善国有资产产权登记、资产评估、清查、信息管理与报告等制度。



(6)建立多元化财政投入体制，支持社会力量参与发展公共事业。改变主要按事业单位人员编制拨付经费的传统做法，对指标可以量化的公共服务事项逐步实行“以事定费”、“以费养事”；对具备竞争市场的公益事业领域，通过公开招标、政府采购、委托运营等方式，逐步将政府
直接举办事业单位转变为向有资质的其他社会组织“购买公共产品和服务”；清除限制社会力量举办公共事业的政策法规障碍，增加公共服务的供应来源；依法管理和规范非营利组织行为，推动非营利组织的健康发展。



(7)加强公共事业的监督管理。建立有效的激励约束机制和绩效评估制度；加大信息公开力度，充分发挥公众及舆论监督作用；通过立法等手段健全公共事业管理的法规规章体系，依法规范公共服务活动。
三、深圳市事业单位改革的组织实施情况



1、  改革的配套安排




为保障事业单位改革的顺利进行，深圳市制定了一系列改革配套政策，对转企、撤销事业单位的财务资产处理、财政扶持、住房分配、工商登记、权益继承等作详细规定，对人员分流安置和社会保障制定了专门的文件。为确保事业单位转企平稳过渡，政府管理和公共服务工作不受影响，还规定转企单位享有三年过渡期，过渡期内三个“基本不变”：一是除了社会管理职能，原由主管部门委托承担的业务继续保留；二是原使用的办公用房继续免费或按原租赁价格使用；三是原属财政拨款的事业单位，财政按三年逐步递减的方式继续给予一定补贴。继续实施财政对公益事业的扶持政策，原有学前教育、公共设施管理、社团组织等公益性事业，在转企或收回编制后，政府主要采取购买服务的方式加以支持。



为强化改革的组织保障，深圳市委组织部发布了《关于在我市事业单位改革中进一步发挥各级党组织和党员领导干部作用的通知》，要求各主管单位特别是主要领导旗帜鲜明支持改革
、齐心协力推进改革；要求党员干部服从大局，正确对待个人问题；确定了改革工作责任制和在改革中观察和考核干部等原则。为确保改革纪律，深圳市纪委、组织部、编办、监察局、财政局等七个部门联合发布了《关于在事业单位中严肃有关纪律的通知》。深圳市委市政府要求改革涉及的所有主管部门及时成立专门工作组，全面配合改革工作；为防止个别人员的过激行为和体性事件扰乱社会秩序，制定了完备的预防及应急预案；将事业单位改革纳入重点督查督办内容，整体加强了监督检查工作。



  上述种种安排，保障了深圳事业单位改革的平稳、顺利推进。



2、划转工作进展




除124家转企事业单位在取消事业编制、改变事业单位性质后需移交国资系统外，深圳市还将党政机关事业单位所属企业264家全部与原主管单位脱钩，整体划转国资委。因此，划转工作涉及主管部门60多个、国有企事业单位388家、正式员工19281人、临聘人员约6000人、总资产161亿元、净资产80亿元，是此次事业单位改革能否平稳推进的关键。



为保障划转工作顺利进行，市国资委牵头成立了20个具体划转工作组，从下属企业领导干部中抽调100余人从事划转工作，并制定了划转工作机构职责、划转单位交接期管理暂行管理、划转办理程序等一系列工作细则。深圳国有资产经营体系较完善，经济效益较高，净资产回报率超过6%，远远高于上海；总资产回报率3%以上，2005年实现利润60多亿元。此次划转企业也要纳入国有资产体系，分三步走：第一步是2006年年底前388家划转单位分两批实现平稳交接；第二步是从2007年开始进入规范管理期，确定各企业当年经营计划、利润计
划、预算管理和考核指标等；第三步是在2007年适当时候进入转制改制重组期，进行划转企业布局调整，实现经营机制的全面转变。



  由于安排周密，各主管部门、相关单位密切配合，国资委、投资控股公司工作高质高效，至2006年9月底，159家单位顺利完成划转交接手续，纳入国资委系统，另有47家单位签署了移交备忘录或划转协议。



3、特殊问题的处理



深圳市启动事业单位改革以来，也遇到一些难题，其中反响最大的是市属22家幼儿园转企改革。深圳市属幼儿园大多于上世纪80年代为解决机关干部子女入学问题而设立，本质上属于计划经济体制下机关福利的产物，它们在促进特区学前教育事业发展方面取得不少成绩，但也不同程度地存在着事业单位体制的诸多弊端。与某些城市公办幼儿园包揽学前教育的情况不同，深圳学前教育领域市场化程度高，已形成由市场配置资源、以社会力量办学为主的学前教育体制。据2005年底统计，全市幼儿园744所，其中市、区财政拨款的公办园43所，仅占总数的5.6%；全市在园幼儿15万人中公办园仅1.4万人，占总数比例不到9%。由财政拨款资助的公办园只能惠及某些特殊体，公共服务服务不公，近几届人大、政协会议乃至社会上均有议论抨击此现象，提出改革要求。此次事业单位改革按照国家有关政策的原则精神，在加强政府应当承担的责任、保持公办幼儿园国有性质不变的前提下，将市属幼儿园从原隶属部门即教育局、妇联、卫生局和政法委中剥离，纳入国资系统，由新成立的专门机构“学前教育管理中心”进行统一管理，使教育部门从自办幼儿园脱身出来加强学前教育的全行业管理，使学前教育领域实现管办分离；公办幼儿园转变运行机制，在体制上实行企业化管理，激活其内外竞争机制，推进学前教育公共服务公平和均衡发展；保持和加大政府对学前教育的投入，财政原对市属幼儿园的拨款转为学前教育发展专项资金，用于对全市学前教育的支
持和发展。



改革方案公布以来，市属幼儿园教职工疑问较多，改革的支持者和质疑者在互联网上自发论战，个别上级主管部门也来函了解情况。深圳市根据《教师法》等规定对幼儿园教职工待遇作了特别安排，使转企后原在编教职工仍按事业单位职工参保，同时保证在编教师三年过渡期内工资福利不降低，最大限度地维护教职工的切身利益；对上级主管部门及有关专家，详细汇报改革由来、方案整体安排和实施情况，争取其理解和支持；对互联网上的评论则任其自然(据统计，自发支持改革者比质疑者数量更多，代表面更宽，理由也更充分)。目前，各方反映平稳，市属幼儿园全部顺利划转交接，在国资系统学前教育管理中心的统一指导下，新学期各项教育教学工作正常开展。



  深圳市启动事业单位改革以来，一些事先未曾考虑到的细节问题也浮出水面，如改革前编制管理不规范等原因导致个别人员异常出编而引起此次改革中如何处理的问题；会展中心、大剧院、体育馆等大型场馆转企后如何与行业主管部门合作，如何进行授权管理或合约管理；保留的事业单位如检验检测机构进行整合遇到部门分割和部门法规条文约束等障碍；一些领域的管办分离难以推行等等。深圳市对这些问题采取专题研究、逐个突破的办法，既坚持改革的主要方向，又根据具体情况积极稳妥地设计和调整推进方案，使改革能够突破障碍，稳中求进。



  四、对国内相关改革的启示



  深圳市事业单位改革开局良好，虽然全面启动的时间不长，许多工作还在探索和推进的过
程中，改革成效尚未显见，但从该市改革的思路设计、主要内容、推进中的种种安排和遇到的问题来看，会对国内相关改革产生以下几点启示。



1、  准改革的动力和目标



  改革开放20多年来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革的重点已逐步从经济体制改革转向行政体制改革和社会事业改革，改革的受益体发生变化，从人人受益逐步转变为利益格局的调整，受益者可能仅仅是弱势体，一些既得利益体却可能因改革而受损。既得利益者可能掌握较大的话语权，具有干预政策的能力。另一方面，改革已步入“深水区”，改革方案的设计及推动几乎无前车可借鉴，改革措施本身未必立竿见影。因此，改革面临的困难和阻力加大，改革的动力相对不足。深圳市深刻分析事业单位改革的必要性，把事
业单位改革作为落实科学发展观、转变政府职能、改善公共服务提供、建设和谐深圳和效益深圳的重要举措，准了改革的动力和目标；打破愿改革和不愿改革两种力量的博弈，着力于破解阻碍深圳长远发展的体制机制等深层次问题，特别是立足于解决和谐社会和科学发展的问题，敢于“向自己开炮”，坚定改革的决心和信念。如市属幼儿园转企改革，着眼于公共服务的公平提供，革除的其实是机关干部职工自身的福利，由于改革方案毫无私心，得到了广大市民的衷心拥护。



2、营造改革的氛围和环境



  当前的改革往往不是单项改革，“牵一发而动全身”，涉及到社会方方面面各个领域。如深圳市此次事业单位改革，既涉及到经济领域如转企带来的市场格局变化及国有企业改革的压力，
又涉及到社会领域如公共产品和服务提供方面的变化，还涉及到行政领域如政府部门职能的调整等等。改革的涉及面广，需要各领域协调联动，因此，营造改革的氛围和环境，传递改革的紧迫感和使命感，激发各界参与和支持改革的热情，对改革的有效推进很有必要。深圳市党委和政府把改革提上议事日程，把改革作为深圳的“立市之本”，成立专司改革的机构，建立改革本身的体制机制，制定改革创新促进条例，明确改革是国家机关、人民团体和公立非营利机构的法定职责，整体上加强改革的组织纪律保障，以上种种安排和铺垫，为全面深化事业单位改革创造了良好的氛围和环境，使改革涉及到的党政机关能够正确对待部门利益与整体利益的关系，积极配合改革方案的实施。另外，改革涉及到的各部门均成立改革工作组，党组织和党员干部发挥积极的支持和稳定作用，保护网民自由、任其自发在互联网上就改革的热点话题展开讨论甚至论战，这些都是深圳营造改革氛围和环境的重要经验。



3、妥善处理人员待遇保障问题




  保持社会稳定是改革得以顺利推进的前提。改革不仅应着眼于更好地发展社会事业和公共服务，对改革中涉及到的人员也应充分保障其切身利益。事业单位改革最大的障碍之一是个人社保待遇问题，转企人员的工资可能与机关事业单位差距不大，但退休待遇却相差两三倍，这种情况在全国普遍存在。深圳市特别重视对转企和分流人员的政策保障，避免个人承担改革可能带来的退休金等社会保障的损失：一是制定了较宽松的退休政策，保障退休待遇按原标准计发，不因单位变化受影响；二是鼓励转企后效益好的单位通过企业年金的方式提高未来退休待遇；三是确保转企单位职工不下岗，所有在编人员以及签订了劳动合同的非在编人员，一律由转企后的单位接收，并按《劳动法》有关规定签定新的劳动合同；四是对事业单位撤销、整合或编制核减涉及到的在编人员，除保障提前退休、退职待遇，对自愿辞职自谋职业者进行一次性经济补偿外，还采取考录公务员、其他事业单位岗位选聘、考试竞聘、定向招聘等方式妥善安置。




4、科学运用“半步走”改革策略



  深圳市此次改革坚持积极稳妥的原则，在大胆改革的总体框架内，对一些情况特殊的重点问题，采用适当变通和过渡性的处理办法，智慧地使用“半步走”改革策略。例如：市属事业单位先行改革，区属事业单位由各区政府参照执行，使市区改革有一个时间差，得以总结改革的经验教训，同时也给予区级政府一定的自主权，减少“下改上不改”可能给区级政府带来的压力；经营开发类事业单位本应全部转企，但考虑到其中41家单位其行业市场尚不成熟或国家政策限定而暂予保留，待时机成熟后再转企；保障所有转企事业单位有适应市场竞争的时间和空间，为其预留了三年过渡期；对一些特殊的转企事业单位，如国家部委定点培训基地，部分业务与主管部门联系紧密、短期内难以理顺关系的机构，转企后三年内由国资委以委托合同的方式委托原主管部门管理；对划转国资系统的388家企业，在完成划转交接和一年规范管理期后，再进行全面整合与重组……这些务实稳妥的策略性安排，使深圳改革能与
经济发展和社会稳定协调、同步，达到了“积小胜为大胜”的目的。



5、注重改革与创新的紧密结合



  改革主要是打破旧世界，创新则着眼于建立新世界，如何在打破旧世界和建立新世界之间到平衡的新基点，是对所有改革的深层次考验。深圳事业单位改革的两大步骤体现了改革与创新的紧密结合：第一步主要是改革，即打破事业单位政事不分、事企不分、职能不清等局面，实行分类改革；第二步则主要是创新，即采用管办分离、合约管理、法定机构、委托运营、政府购买服务等全新的理念和方法，在保留下来的事业单位进行整合重组的基础上，对公共事业领域管理体制和运行机制进行全面创新，解决原有体制下公共服务产品总量不足、服务效率不高、资源配置不合理等问题。在设计改革与创新相结合的方案时，注重科学的程序和系统、配套的安排，使整个改革工程浑然一体，平稳推进。