在新一轮农村信用社改革中，多数中西部省份采用省联社管理农村信用社的体制。省联社管理体制对信用社的改革与发展产生了积极影响，但暴露出的问题须引起充分重视，若不加以解决，对农村信用社改革与发展十分不利。
一、省联社管理体制的运作方式
省联社具有政企合一的双重属性。一方面，它是省政府领导下的厅级省级金融机构，负责履行对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职责。另一方面，省联社由全省各市（州）、县（市）区联社、农村合作银行按照“合作制”原则入股组建，从形式上看，省联社按“合作制”原则成立了法人治理结构，是自主经营、自负盈亏的独立法人。
省联社对下级联社实行层级管理。在成立市州级联社的地区，由市州联社代表省联社履行职能，在没有成立联社的地市，设立市（州）办事处，作为省联社的派出机构。
根据省联社机构设置和目前省联社出台的管理办法，省联社目前履行的职能可以分为三类：
（一）行业管理职能。一是基层联社的高层人员管理。省联社管理市州、县级法人社的理事长、副理事长、主任、副主任、监事长、党委委员。二是行业管理制度的制定、发布。三是指导健全法人治理结构和内控制度。四是审计监督。五是指导和管理下级联社业务经营、财务活动、劳动用工和内部管理。
（二）行业服务职能。一是协调关系，维护农村信用社发展环境，目前已协调落实了部分支持农村信用社改革发展的相关政策。二是以网络中心为平台推进信用社业务电子化水平。三是代理农村信用社的资金清算和结算。四是指导员工培训教育。五是提供信息咨询服务。
江苏信用联社 （三）自身经营职能。一是组织信用社之间的资金调剂，参加资金市场。二是组织社团贷款。
二、省联社管理体制产生的积极效应
（一）农村信用社改革迅速推进。一是基本完成了发行中央银行专项票据的申请工作，如宜昌市10 家县（市）联社申请专项票据3.9亿元。二是增资扩股工作取得了实效，宜昌市10
家县（市）联社共募集股金6亿元，信用社资本充足率达到7%。三是清产核资与统一法人制度取得进展，为进一步深化改革奠定了基础。
（二）农村信用社的外部环境显著改善。一是各级政府真正担负起支持农村信用社改革与发展的责任，更加重视和关注农村信用社工作。二是农村信用环境得到改善。如湖北省统一组织清收党政机关、国家公职人员和行政事业单位拖欠信用社贷款活动，优化了农村信用环境。三是多头执法和乱收费、乱摊派行为被严令禁止，切实减轻了信用社负担。四是破除了在开户存款等方面对信用社的歧视政策，诸如计划生育奖扶资金、退耕还林补助款等涉农资金均由信用社代理。
（三）实质性的扶持政策陆续到位。一是财政补贴政策。对亏损信用社1994年至1997年开办保值储蓄而多支付的利息由国家财政在3年内予以拨补。二是税收优惠政策。从2004年起两年免征企业所得税，减按3%征收营业税。此外，如湖北省还在税收政策上作了一些优惠规定：第一，从2005年起，农村信用社按3%税率上缴的营业税及附加，在其历史包袱全部消化前，返还信用社作为风险防范基金。第二，从2005年至2009年对农村信用社应缴房产税、土地使用税、车船使用税实行困难性免征。三是资金扶持政策。如湖北省财政的扶持资
金为每年6000万元，主要用于帮助全省农村信用社达到专项票据兑付条件。四是其他优惠政策。如湖北省决定，从2005年至2009年，在5年内对农村信用社免收机构变更登记费、物价调节基金、土地闲置费等有关费用；对农村信用社土地资产处置收费等同于国有企业或省属企事业单位的改制处理；对农村信用社接受农村合作基金会和城市信用社划转的不良贷款，以土地、房产等优良资产置换。
（四）行业管理进一步加强，职工积极性高涨，信用社业务稳步发展。省联社目前出台了一系列办法和制度，对农村信用社的规范管理有指导作用。各级农村信用社职工普遍认为信用社到了娘家，心怀喜悦之情，期盼新的发展春天。信用社经营状况继续向好，如宜昌市辖内信用社至10月底，存款增加2.4亿元，增幅5%，贷款增加7.6亿元，增幅29%，实现盈利5254万元，比同期增加3543万元。
三、省联社管理体制的不利影响
（一）管理体制不顺，基层信用社的合法权益得不到保障。按当前农村信用社改革对法人治理结构的要求，省、市、县三级联社分别都是独立的合作制企业法人，其所有权属于社员或股东。而事实上，在现行管理体制下，省联社一方面是独立经营、自负盈亏的企业法人，
而另一方面又代表省政府履行行政管理职责，政企不分。市级和县级联社虽然是股东，实际上是下级，处于被领导的弱势地位，利益难于得到保障。在没有成立市州联社的地区，省联社一般将行业管理机构挂靠到某一县级信用联社，此举使县级信用联社每年增加大量的费用开支，另外还要为省联社行业管理提供人力支援，信用联社的经营管理直接受到干扰。在设有地市级联社的地区，地市级联社既要从事业务经营，又要进行行业管理，政企不分，结果是管理难到位，经营受影响。基层社最担心是上级联社从下级联社抽调资金从事经营活动。
（二）集权式的行业管理取代基层社的法人治理，不利于信用社经营机制的转换。目前一些省联社的管理行为明显出现偏差，偏重于对人事权、贷款权、财权的控制，“热衷”于“抢夺”基层信用社的权力，却不重视信用社的机制建设。“管得过多、过细、过死”是基层信用社对行业管理的一致看法。如各项内部控制制度的制定权、解释权、修改权均在省联社，基层联社高层人员的任免、处罚权在省联社，管理人员的薪酬额度、股金分红比例均由省联社作了硬性规定，省联社还掌握着大额贷款发放、抵贷资产处置、固定资产购建等审批权。上述权力理所当然属于基层法人社的自治权，省联社不适当的干预只会导致两种结果：一是法人治理失去作用，二是法人治理与行业管理发生冲突，或是股东不买上级联社的账，或者股东会、理事会的决定上级联社不批准。无论何种情况，对信用社改革均极为不利。
（三）省联社管理体制蕴含新的风险。一是为了达到信用社改革的“时间表”要求，政府主导下的改革过快过急，根基不稳。一些胤胶芸焱瓿闪嗽鲎世┕晒ぷ鳎 荻怨啥 奈示淼鞑楸砻鳎?7%的股东入股动机是为了获得贷款和贷款利率优惠，60%的股东是为了获得投资收益。很显然，无论股金以贷款形式回到股东手中，还是在盈利能力极低的情况下被迫高比例分红都会加重信用社的风险。二是政府对信用社改革的“大包大揽”蕴育新的道德风险。地方政府通过高层人员控制对信用社进行干预的可能性大大增加；信用社因为政府会对经营失败买单而没有生存危机，失去持续发展的动力；股东因为信用社的“官办”性质只会索取短期利益而不会关心长期发展（问卷调查表明，65%的股东认为“信用社是政府的信用社”）；信用社的高管人员会因为受制于政府而对政府负责而不是对股东负责。最后导致的可能是新一轮风险或损失。
（四）不合理的管理方式和决策干扰了基层社的正常经营。一是执行制度上的“一刀切”。对基层法人社，不管地域分布、规模大小、经营水平一律实行同样的管理办法，制度过多、过细，实际操作困难。基层法人社反映，信用社经过长期规范发展，制度基本健全、运行基本稳定，一些省联社在缺乏充分调研的情况下大量批发制度，操之过急，基层社不知所从。二是执行决策上的“命令式”。省联社在部署工作时基本不考虑基层法人社的独立性。一些省联
社要求信用社无条件撤销信用站和农户联络员，许多信用社极不情愿但不得不从，结果导致存款流失、人力紧张、支农工作难以到位。三是省联社内部管理的不协调也对基层信用社造成影响。基层社反映，省联社职能部门经常布置大同小异的工作，他们不得不重复劳动。
四、对完善省联社管理体制的建议
（一）省联社职能定位于对农村信用社的管理与服务，避免履行企业经营职能。省联社接受省政府授权，履行对农村信用社的行业管理职能；同时按照股东基层农村信用社的意愿提供行业服务。管理职能来源于政府授权，服务职能来源于股东授权。两种职能的渊源不同，履行方式不一样。行业管理是自上而下的领导与监督，体现政府意志；行业服务则要自下而上的授权与监督，体现股东意志。目前基层农村信用社最需要的行业服务是：搭建信用社业务的电子网络平台，实现全省范围的通存通兑和电子结算；指导建立科学的法人治理结构；优化信用社的经营环境；帮助培训金融人才等。省联社不宜办理自营业务，尤其不宜抽调基层社的资金开办信贷业务，顶多受基层社的委托开办一些委托业务。
（二）理顺省、地市、县三级联社的关系。在县级法人社较少的省，可以取消市级联社（或市级办事处）。在县级法人社较多的省，可设立地市级联社或地市级办事处。地市级联
社应转变职能，不从事自营业务，代表省联社履行行业管理职能，现有自营业务划转到其它法人社或单独成立法人社办理。地市级联社在机构、人员、财务上应严格与县级法人社分开，防止损害县级法人社的独立地位和正当权益。
（三）改变集权管理方式，发挥基层法人社内部治理机构作用。过度集权不利于农村信用社经营机制的转换。对行业管理的范围、内容、方式均应科学设计、科学论证，凡是属于股东会、理事会、监事会、经理层的权力均应放权归位，避免行业管理越位取代法人治理。考虑到信用社改革之初要“扶上马并送一程”，也要增加行业管理的弹性，由控制型转向约束型，如对经理人员可实行理事会选聘、上级联社监督，对信用社经营管理中的重要事项可发布行业规范进行指导并通过审计检查进行监督，减少直接干预。行业管理的重点是督促基层法人社完善内部控制机制、法人治理机制和经营管理机制。
（四）加强对省政府管理农村信用社体制的研究和规范。农村信用社管理体制直接关系到信用社改革的成败，不能等闲视之、放任自流。农村信用社交与省政府管理之后，究竟管什么、怎么管，缺乏系统、科学的规范意见。农村信用社改革不能离开政府的适度干预，但省政府管理农村信用社必须有合理的度。国务院应尽快对省政府管理农村信用社体制进行研究，
出台权威性的指导意见，规范政府行为，避免地方政府对农村信用社的过度控制，保证农村信用社改革顺利推进。
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