作者：周 宵 刘 洋
来源：《学习与探索》 2019年第4期
摘要:
基本养老保险制度是以政府为主导建立并完善的,因此合理划分中央和地方各级政府间的基本养老保险事权和支出责任是这项制度能够得以顺利实施的一个重要前提。由于我国基本养老保险并未实现全国统筹,基金在不同地区间难以有效实现余缺调剂,已经对我国养老保险制度的可持续性产生了较为严重的影响。本文从政府间事权和支出责任角度,通过分析我国养老保险制度的演化路径,探讨了养老保险上升为国家统筹的必要性和面临的主要障碍,并提出了实现全国统筹两步走的“近期”和“远期”可行方案。
关键词:养老金统筹;区域差异;全国统筹;养老保险制度可持续性黑龙江人力资源和社会保障
中图分类号:F12文献标志码:A文章编号:1002-462X(2019)04-0126-07
作者简介:
周宵,1981年生,北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生;刘洋,1981年生,中国人民大学财政金融学院博士研究生。
一、引言
养老保险制度作为现代社会保障制度的重要组成部分,是国家为化解公民老年风险而提供定期收入的制度性安排。我国企业职工基本养老保险制度(以下简称基本养老保险)自20世纪80年代建立以来,制度体系不断完善,覆盖范围持续扩大,待遇水平稳步提高,为保障众生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了重要作用。但近年来,由于我国经济社会发展地区不平衡现象的加剧,我国养老制度可持续性正面临新的严峻考验。根据人力资源社会保障部发布的《中国社会保险发展年度报告(2016)》,笔者发现目前存在以下突出问题。一是全国基本养老保险制度“抚养比”区域差异巨大。最高的广东省为9.3,其次是福建省的5.5和北京市的5.0,抚养比在3~4的有山东省等5个省份,抚养比在2~3的有浙江省等15个省份,抚养比在1~2的有湖北省等9个省份。最高的广东省制度抚养比是最低的黑龙江省制度抚养比的7倍。二是基本养老保险基金结余状况差异巨大。基金累计结余在2000亿元以上的6个省份中,除四川省外,其余均为东部发达地区省份;基金累计结余在1000亿元以下的23个省份中,除福建省、天津市外,其余21个省份均为中西部地区和老工业基地。
综合来看,造成我国养老保险制度出现上述问题的主要根源在于地区间经济发展的不平衡,并且这种现
象在短期内恐难以消除。多数观点认为,解决区域养老保险制度出现的问题,关键点之一就是要实现区域间的统筹协调,特别是省级区域的统筹协调。实现区域间的统筹协调,就必然涉及各级政府的“事权和支出责任”这一核心问题。
“事权”指各级政府在公共物品供给中的职责和权限;而“支出责任”则是财政为政府履行整体职责所需要的资金支持[1][2]。政府事权与支出责任划分的主要问题之一,就是如何界定各级政府间职能划分。支出责任与事权相匹配,就是要通过财政资金保障政府提供公共物品的需要,各级政府享有事权的同时应该承担相应的支出责任,即“事权和支出责任相适应”。对于养老保险的事权和支出责任,一般与养老保险的统筹层次和全国统筹紧密相关。明确统筹层次,就是明确养老保险制度的管理层次和管理体制,解决的是中央政府和地方政府之间以及企业和个人之间的权利和义务划分问题,就是各级政府怎样配置养老保险的事权和财权[3][4]。大部分国家将基本养老保险一般作为国家计划,属于中央政府事权,全国实行统一的费率和支付标准,基金统一筹集和拨付,中央政府的专门机构直接管理,可对应于我国的“全国统筹”。将统筹层次提升至全国统筹,则表示将基本养老保险明确为中央政府事权。
本文首先通过回顾分析我国基本养老保险事权和支出责任划分的演进过程,探索基本养老保险统筹层次的发展历程,然后分析将养老保险提升为中央事权的必要性和存在的障碍,最后结合我国养老保险发展历史和现状,提出一套我国确立实现养老保险中央事权的“近期方案”和“远期方案”。
二、我国基本养老保险事权和支出责任划分的演进
我国养老保险体制不断调整,养老保险事权和支出责任大致经历了以下几个主要阶段。
第一阶段:制度起步阶段(20世纪50年代初至60年代中期,“全国统筹”)。1951年2月,政务院(现国务院的前身)颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》,同年3月劳动部又公布了这一条例的实施细则。这是新中国成立以后第一个内容完整的社会保险法规,标志着我国劳动保险制度的确立。1953年1月《关于〈中华人民共和国劳动保险条例〉若干修正的决定》通过,同年1月《劳动保险条例实施细则》试行。这个时期实行的是一种全国统筹的现收现付的养老保险制度。从筹资模式上看,全部由单位负担缴费,个人不需缴费,财政不额外承担补贴责任。
第二阶段:制度停顿和倒退阶段(20世纪60年代中期至70年代后期,“企业统筹”)。“文化大革命”开始以后,社会保险工作陷入停顿境地。1969年2月财政部下发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定国有企业停止提取社会保险基金,企业的退休费用、长期病假工资和其他社会保险开支改在营业外支出列支,实行实报实销。这些规定实际上将之前的养老保险社会统筹的做法改为实行企业保障的做法,实际上是我国社会保险制度发展进程中的一次巨大倒退。这种养老模式暴露出以下两个问题:一是由“统收统支”改为“利改税”,导致各国有企业退休负担畸轻畸重;二是不同所有制企业间的养老保障矛盾。
第三阶段:制度试点阶段(20世纪70年代后期至90年代初期,“以市县级统筹为主”的试点)。随着经济社会改革,国家亟须建立一种新型的、使城镇各种所有制的职工都参加的基本养老保险制度。在部分试点的基
础上,1986 年7月国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确规定:国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老基金不敷使用时,国家给予适当补助。这一阶段的养老保险制度具有以下几个特点:第一,改变了单个企业内部自行保障的模式,养老保险制度开始步入社会统筹;第二,针对新的劳动制度下的就业体引入了个人缴费机制,扩大了资金的来源渠道,逐步体现了个人责任;第三,统筹层次一般为县级,地区之间基金余缺无法调剂;第四,各地具体办法标准、经办管理机构各不相同;第五,职工保障意识淡薄,缺乏激励机制,很多地方出现欠发或少发养老金的问题。
第四阶段:制度逐步统一阶段(20世纪90年代至2009年,制度逐步统一的“市县级统筹和行业统筹”)。进入20世纪90年代以后,针对各地养老保险制度各自为政的局面,从中央层面出台文件引导养老保险制度逐步走向统一。1991年6月《关于企业职工养老保险制度改革的决定》是中国养老保险制度体系建设中具有“里程碑”意义的文件之一。一是确立了我国养老保险体系的“三支柱”原则;二是明确了个人在养老保险中的责任;三是明确了基本养老保险基金的筹资原则;四是扩大了制度覆盖范围;五是提出了提高统筹层次的要求,由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。1993年11月,中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,首次明确了基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式,一般简称为“统账结合”制度模式。1995年3月,国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革》,进一步明确了基本养老保险制度实行“统账结合”的制度模式。1997年7月,国务院下发了《关于
建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这是20世纪我国养老保险制度改革最为重要的一个文件,其最大的贡献是在巩固“统账结合”制度模式的同时,在制度框架上统一了我国养老保险制度。这个阶段,尽管各地的养老保险缴费和待遇支付的具体政策仍然有所区别,但基本做到了缴费比例、个人账户规模、待遇支付结构三方面统一。
第五阶段:加快推进省级统筹和研究全国统筹阶段(1998年至今)。1998年以前,在各省份建立的基本养老保险制度之外,原铁道部等11个行业建立了单独的基本养老保险制度,即实行行业统筹。国务院1998年下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,明确了实行基本养老保险省级统筹的时间表、标准和范围。1999年,原劳动保障部、财政部下发的《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》,国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等文件,均要求各地加快建立省级统筹制度,明确了省级统筹的要求。截至2009年底,全国31个省份和新疆生产建设兵团全部出台了实施养老保险省级统筹办法,完成了在全国建立养老保险省级统筹制度的目标。
目前的省级统筹有利于在省域范围内实现养老资源的优化组合,解决省内基本养老保险基金苦乐不均的矛盾,促进劳动力在省内流动,实现劳动力资源的优化配置。从资金调度看,目前各地实施的省级统筹主要有“统收统支”和“预算管理、两级调剂”两个模式。采取统收统支模式的只有北京等8个省份,大多数省份采取预算管理、两级调剂模式。但从实施效果看,还存在以下几个方面的问题:一是《劳动保障部、财政部
关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》提出的统一制度、统一缴费基数和比例、统一待遇计发、统一资金调度、统一基金预算、统一经办规程的“六统一”标准仍未能完全实现。二是省内基金余缺未得到有效调剂。目前允许地方采取预算管理、两级调剂模式,这种模式并不能真正做到地区间余缺的完全调剂,地区间不均的矛盾并未得以真正缓解。三是省级政府和下级政府间责任划分不清晰。如果市县基金运行出现问题,省级政府无法置之不理,从而养老保险责任划分很难真正落实到位。
三、我国基本养老保险事权和支出责任分析
较多研究认为,目前中国养老保险现行统筹层次依然较低,管理分割,呈现高度碎片化和分散化,不同地区之间在治理标准、管理实践和监管方面都存在显著差异(Impavido等,2009;Holzmann等,2013),应当提高统筹层次,实现全国统筹,即明确为中央事权[5][6][7]。
(一)基本养老保险明确为中央政府事权的必要性
2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》最先提出“全国统筹”的表述,党的十八届五中全会调整为“实现基础养老金全国统筹”。2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条明确提出,基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告进一步提出“尽快实现养老保险全国统筹”。较多研究也支持“全国统筹”,具体来看,基本养老保险明确为中央事权存在以下优点。
1.有利于中央政府行使收入调节和财富分配功能。基本养老保险是一种具有收入调节和财富分配功能的公共物品,具体可以体现在实现代内收入再分配、代际间收入再分配。较低的统筹层次造成了养老保险待遇地区间差距过大,进而影响了制度安排的公平和公正性、市场竞争的公平(白维军和童星,2010;郑功成,2014)。因此,将基本养老保险作为中央政府事权,可以实现不同地区间、不同阶层间、同一阶层内不同成员间的收入分配状态均衡,增强收入分配的公平性。
2.有利于中央政府行使保持宏观经济稳定的职责。基本养老保险作为一种公共物品,可在一定程度上保持和促进宏观经济稳定,具体体现在以下三个方面:一是基本养老金可起到调节消费的作用。通过建立养老保险制度,相当于由政府对退休人员个人实行转移支付,可刺激消费需求,促进经济发展。二是基本养老保险缴费比例的设置可以直接影响个人福利和企业竞争力。政府可结合经济发展状况,适时适度调整养老保险费率,调节企业和个人负担。三是基本养老保险缴费比例的设置可能对就业产生较大影响。
3.基本养老保险明确为中央事权有利于促进劳动力自由流动。养老保险关系转移接续的顺畅进行是劳动力自由、有序流动的前提和基本条件。建立全国统一的社会保障体系有助于建立以促进劳动力自由流动为目的的全国性劳动力市场(Stieglitz,2000;朱金楠,2011)。尽管国务院于2009年颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,但由于地区间政府博弈,仍不能完全解决劳动力自由流动问题。
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