中国机构改革与管理
以机构编制的“三倾斜一下沉”
助力夯实基层政权基础
•赵忠保
太原市以街道管理体制改革为牵引，加强对机构编制的统筹统管统用，创新机构、编制、权限向基层倾斜，执法力量向基层下沉的举措，做到机构到位、权责到位、人员力量到位，进一步增强基层经济发展、社会管理和公共服务职能。
基层治理作为国家治理体系的基础，受众面最广，与众幸福感和满意度联系最为密切。习近平总书记强调，“执政重在基层、工作倾斜基层、关爱传递基层”。坚持以人民为中心的工作导向，加大对基层体制架构的研究和改革力度.切实从体制机制上解决人民众最关心最直接最现实的利益问题，成为改革的新方向新课题。山西省太原市以街道管理体制改革为牵引，加强对机构编制的统筹统管统用.创新“机构、编制、权限向基层倾斜，执法力量向基层下沉”的“三倾斜一下沉”举措.做到机构、职能、权责、人员力量到位，进一步增强基层经济发展、社会管理和公共服务职能。
一、机构倾斜，
优化机构设置和职能配置
（一）坚持简约高效，在“三
定”规定中明确乡镇（街道）职能
转变。根据党中央和国务院《关于
推进基层整合审批服务执法力量
的实施意见》和山西省委《关于市
县机构改革的总体意见》有关精
神，太原市在完成市县党政机构改
革之后，延伸制定乡镇（街道）“三
定”规定。将基层体制改革的原则
性和“三定”规定党内法规的法定
性紧密结合，统筹考量基层体制改
革的趋势和常态化工作，科学设
置机构、合理配置职能、统筹使用
编制、完善体制机制在“=定”
规定中将“职能转变”分为经济社
会管理权限、县级部门与乡镇（街
道）关系、党服务阵地建设、综
合行政执法改革、集中行政审批服
务五方面作出具体表述，并对乡镇
（街道）所属事业单位同步予以规
范，确保乡镇（街道）工作与县级
党政部门无缝对接。
（二）坚持优化协同，综合设
置行政内设机构和事业单位’按照
扁平化管理、综合化设置的原则，
全市大力整合乡镇（街道）现有党
政机构和事业站所，设立综合性
办事机构和事业单位，构建科学
合理的职能设置和务实高效的组
织架构，着力实现协同高效的基
层治理合力。乡镇（街道）设置5个
行政内设办公室为：党建办公室、
公共管理办公室、公共服务办公
室、公共安全办公室、综合执法办
公室。通过整合原有的经济服务
中心、城建管理中心、社区服务中
心、农业综合服务中心、文体广电
中心等事业单位，设立综合便民
服务中心。
（三）坚持属地管理，理顺
县级部门派驻机构与乡镇（街
道）关系。按照“依法下放、宜放
则放”的原则，全市县级部门派
驻在乡镇（街道）的机构，宜由
乡镇（街道）管理的，下放给乡镇
（街道），实行属地管理，继续
实行派驻体制的，党的组织关系
纳入乡镇（街道）统一管理，工
作考核以乡镇（街道）为主，干
部任免听取所在乡镇（街道）意
见。乡镇（街道）与派驻单位之
间围绕重点工作任务，建立分T.
太原人才引进坑了多少人
明确、责任清晰、协调配合、相互
约束的工作机制
。
二、编制倾斜，
主动为基层增加编制
（一）注重调整充实编制。加大地区间编制统筹调配力度，在建立编制管理动态调整机制上进行有益探索。在区级编制总量内，调整充实乡镇（街道）行政事业编制。改革后，乡镇（街道）共增加行政事业编制808名。其中，城区每个街道事业编制由平均25名增加到30-35名，增幅为30%。按照继续倾斜、逐步到位原则，至2020年，街道事业单位编制将增加到40名，增幅为60%，编制进一步向基层一线倾斜。
（二）注重核定规格职数。长期以来，乡镇（街道）所属的事业单位均没有规格.事业身份人员身兼数职、一人多用，缺乏晋升通道，严重影响工作的积极性，成为制约基层治理水平提升的痛点。太原市直面矛盾问题，将乡镇（街道）所属的事业单位均核定为副科级，打破事业人员发展上升的“天花板”，有效解决了基层事业人员职务晋升困难的问题。
（三）注重选拔引进人员。注重加大从村（社区）优秀党组织书记中选拔乡镇（街道）领导干部、考录公务员和招聘事业单位人员力度，采取政府购买服务等多种方式，充实加强基层一线工作力量。对于聘用到乡镇医疗卫生机构5年的全科医生直接办理入编手续，鼓励人才留在基层、服务基层；引导县（市、区）建立“人才引进编制周转池”，由市委组织部牵头，积极为县（市、区）和乡镇（街道）引进高素质人才；完善事业单位工作人员待遇保障机制，加大
乡镇（街道）干部考核奖励力度，
进一步调动基层干部队伍的工作
积极性和服务主动性。
三、权限倾斜，
确保基层权力给基层
（一）制定权责清单，合理划
分事权。理顺县级部门和乡镇（街
道）关系，引导乡镇（街道）将工
作重心逐步转移到加强党的建设
和公共管理、公共服务、公共安
全建设等工作上。通过明确划分
县（市、区）、乡镇（街道）间的事
权和职责，推动行政部门在依法
履职基础上下放相关事项权限，
及时调整完善乡镇（街道）权责清
单，将“条”的管理和“块”的治理
协同起来。
（二）坚持简政放权，推进
“一站式”服务，按照“应放尽放、
权责一致”和“成熟一批、下放一
批”的原则.除法律法规规定必须
由县级以上政府及其职能部门行
使的行政强制和行政处罚措施及
行政许可事项外，对直接面向人
民众、量大面广、由乡镇（街道）
服务管理更方便有效的各类事项
依法下放乡镇（街道）。乡镇（街
道）均设立综合便民服务中心，
所有承接的行政审批和公共服务
事项全部实行进驻，聚焦众关
心关注的重点事项，为众提供
“一站式服务”“一门式办理”，
打造面向众的主窗口、联系
众的主桥梁、服务众的主阵地。
强化清徐县徐沟经济发达镇在农
业发展、规划建设管理、环境保
护等领域服务管理权试点改革。
（三）赋予权力，助力基层减
负。制定出台《关于加强和改进城
市基层党的建设工作的意见》，赋
予街道对市、区职能部门派岀机构
负责人的人事考核权、任免征得同
意权，对区域内规划参与权、综合
管理权，对驻地单位评优评先和干
部提拔的征求意见权，对区域内事
关众利益的重大决策和重大项目
的建议权等“六项权力”，全面强化
街道统一管理的权限。探索建立乡
镇（街道）职责准入制度，县级职能
部门将职责范围内的行政事务委托
或交由乡镇（街道）承担的，将通过
审核报批并充分听取基层意见。严
禁上级部门以签订“责任状”、分解
下达指标、考核验收等方式，将工
作责任转嫁乡镇（街道）承担，除中
央和省级党委明确要求外，坚决杜
绝要求乡镇（街道）对口设立机构、
加挂牌子和确定专职人员等“条条
干预”现象。
四、执法力量下沉，乡镇
（街道）统筹行使协调
指挥权
（-）“多网合一”部门联动，
打造基层执法“全科医生”。紧密
围绕基层治理“一张网”建设要
求，按照全员、全域、全程的理念，
整合乡镇（街道）网格管理和指挥
平台，依托社区合理划分基本网格
单元，统筹网格内党的建设、社会
保障、综合治理、应急管理、安全
生产和社会救助等工作，实现“多
网合一”。建立健全发现问题、流
转交办、协调联动、研判预警、督
查考核的闭环管理机制，建立执法
员、网格员、网格信息员三级联动49
I中国机构改革与管理
模式，实现基层管理跨部门、跨层级协同运转，打造纵向贯通、横向联动的基层综合指挥体系。
（二）建立乡镇（街道）执法平台，实现一支队伍管执法〉乡镇（街道）均设立综合执法办公室，负责综合行政执法工作，协调市场监管、交通运输、农业、市场文化等领域的相关执法工作，逐步建立乡镇（街道）综合检查与市级执法协调配合机制。在直接面向基层众的领域，实行执法力量
延伸，在乡镇（街道）设置执法中
队，由乡镇（街道）行政执法办公
室统一调度、统一指挥，实现统一
执法，按照执法事项清单，进一步
规范执法程序和行为。
（三）壮大基层执法力量，提
升服务水平。积极盘活编制资源，
腾出空间，最大限度向基层执法
队伍倾斜，壮大基层执法力量。目
前，城六区市场监管等4个领域乡
镇（街道）执法中队共核定事业编
制600余名，达到区级4个领域综
合行政执法总编制的60%；三县
一市4个领域乡镇（街道）执法中
队共核定事业编制400余名，达到
县级4个领域编制的66%0积极与
行政审批局协调配合，统筹推进
行政处罚事项和处罚流程整合，
减少事项、压缩环节、提升效率。
（作者系太原市委常委、
组织部部长）
资源型地区开发区转型发展的
“四个维度”
•太原市委编办
山西转型综合改革示范区的创新来源于认知、体制、运行、空间四个维度的创新。认知维度上，确立服务即管理、先行先试、人才是基础的理念；体制维度上，明确法律主体地位，实现机构高效运行，推行编制动态调整；运行维度上，突出顶层设计、中间环节、监督管理；空间维度上，实行扩容增量、协同互补、融合联动。
2017年6月，习近平总书记在视察山西时指出，“要用好党中央赋予山西建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区重大任务的机遇，真正走岀一条产业优、质量高、效益好、可持续的发展新路”。2017年2月25日揭牌以来，山西转型综合改革示范区（以下简称山西综改示范区），立足资源型经济转型，以新思路破解难题，以新模式增强活力，打造集聚先进生产要素的政策洼地和发展高地，激发体制机制创新的蓬勃生命力。本文以山西综改示范区为例，从认知维度、体制维度、运行维度、空间维度，对山西综改示范区改革成效和发展进行分析研究和建设构想，以期对同类型开发区的建设发展提供有益思路。
—、认知维度
（―）确立服务即管理的理念〉公共服务效率是衡量管理水
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