第一章　计划经济时期的计划管理
第一节　建国初期的计划管理制度
一、计划管理制度的建立
1951年3月13日，政务院下达了全国第一套计划表格。1951年7月7日，中央财政经济委员会（以下简称中财委）发出《关于编制1952年国民经济计划程序的通知》，初步明确了国民经济计划的编制程序。1951年8月10日，中财委发出了关于改进与加强基本建设计划的指示。1951年9月15日，中财委又拟定了《编制国民经济计划的方法》，包括基本建设计划、生产计划、劳动计划、物资供应计划、交通运输及邮电通讯计划编制方法等，使经济计划的基础性工作有了初步进展。1952年1月，中财委发布《基本建设工作暂行办法》和《关于国民经济计划编制暂行办法》，后者规定了计划程序、计划系统、基层计划单位等，是我国第一个比较系统的计划工作制度。1953年8月5日，中共中央批准试行国家计委《关于编制经济年度计划暂行办法（草案）》。1955年10月26日，国务院常务会议批准《中华人民共和国国家计划委员会暂行工作条例》。经过几年时间的探索与实践，建立了一整套以苏联计划经济为模式的计划管理制度。
1956年4月25日，主席在中央政治局扩大会议上作《论十大关系》报告。报告以苏联经验为借鉴，初步总结了我国经验，提出在中央和地方的关系上，要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力，让地方办更多的事情，发挥中央与地方两个积极性。1956年9月，李富春在中共第八次全国代表大会第一
次会议上作了《为了社会主义建设，加强全国计划工作》的发言，指出：“为了适应新的情况，计划体制和计划方法必须作适当的改变，使我们的计划工作更符合于调动一切积极因素来加速社会主义建设的这个总的要求”。“因此，在计划体制上，就需要实行分级管理”。“凡纳入国家计划中的各项指标，可以分为三种，即指令性的指标，可以调整的指标和参考性的指标”。11月7日，国家计委拟出《计划方法工作的初步总结》，《总结》认为，我国的计划方法，基本上是适合我国社会经济情况的，但也存在一些缺点，例如，1953年计划用表，主要是从苏联翻译过来的，距离中国实际情况较远；同时指出，计划的范围必将扩大，扩大到工农产品的主要部分都将列入计划，有一部分产品，在国家计划许可范围内，可不列入国家计划，而按原料和市场情况生产。在计划体制上，对于地方的管理，今后还宜于适当
省联社是什么编制
扩大计划范围。
在中央、国务院统一部署下，皖南区、皖北区财委转发了国家和华东区财委颁发的有关计划管理制度的文件，并结合安徽情况作出了补充规定。1952年9月19日，安徽省财委发出《关于各专、市、县计划统计工作任务的若干规定》。1952年10月5日，省财委发布了《1952年基本建设工作程序的若干补充规定（草案）》。1954年6月19日，经省人民政府批准，省财委印发了《安徽省编制年度国民经济计划暂行实施细则（草案）》供各地执行；当年又先后发出了“地方工业基本建设工作程序的几项规定”、“省编制1955年基本建设计划规定”、“省编制1955年物资供应计划规定”等文件。1956年3月9日，省计委又制定了“安徽省计划委员会暂行工作条例（初稿）》。为安徽省计划经济体制的建立、发展提供了具体的管理
制度与方法。
  二、计划范围与管理形式
1952年，安徽省按照中央财政经济委员会规定的计划工作制度，学习、部署了年度计划的编制工作。明确：国营工业及地方公营工业的基层计划单位为企业，私营工业和私营商业的基层计划单位为省工商行政管理机关，农业、畜牧、林业的基层计划单位为专署或县农林科，省内水利、公路、邮电、贸易的基层计划单位为省水利、交通、邮电、商业厅（局）及有关公司，合作事业的基层计划单位为县（市）联社（总社），基层社健全者，以基层社为基层计划单位。1953年开始，省组织编制其所属的国营企业和事业、公私合营工业、私营工业及个体手工业各项计划草案；并组织编制农业、造林、水利、交通运输、文教、卫生等事业（中央直接管理的除外）、国内商业（包括各种经济类型）以及合作化工业的地区计划草案，分送中央各主管部门综合，编制全国的计划草案。管理形式上，对于不同的经济成分有不同的计划。国营经济实行直接计划，其他经济成分，实行间接计划，其中：合作化经济由理事会议，国家资本主义经济由董事会议或公私会同编制简要计划；资本主义经济和个体的农业、手工业经济，由省（市）县的计划部门根据典型调查、进行推算，作出比较可靠的估算性计划。1954年安徽省正式下达《编制年度国民经济计划暂行实施细则（草案）》，对工业、农林、商业、交通运输、文教卫生等计划范围与单位作了具体规定。
〔工业计划〕
对地方国营工业、公私合营工业（非工业系统工业企业亦同），以企业为计划单位，根据企业规模大小，计划工作水平，由省主管厅、局取得直接主管单位的同意，分为甲、乙、丙三类。年度计划：甲、乙、丙计划单位均需编制，其计划编制内容，为产品、劳动、物资供应（申请分配物资与非申请分配物资分别填报）、成本、财务、基建（无基建者不编）6种全面计划，甲类计划单位并要求编制技术组织措施计划；季度计划：甲、乙、丙类均以企业为单位进行编制，其计划编制内容，除基建不编季度计划外余与年度同；月份计划：甲类企业单位需编制报省，其编制内容为产品、劳动计划。
合作社营的计划单位，省社直接领导的加工厂，按地方国营乙类计划单位的要求编制计划；其他均以县、市联社为计划单位编制年度及季度计划，生产单位为计划报告单位，按期供给县、市联社编制计划材料。
私营工业为间接计划，大型以企业为单位，小型以县、市为单位，分工业部门由工商科进行编制年度、季度计划，其编制内容为产量、产值（大型需分列商品产值）、职工人数、主要设备数量，小型工业的季度计划仅编制主要产品产量。
个体手工业，以县、市为单位，由手工业管理科或县、市联社估编，按年度分工业部门估编其从业户数、人数、产值、分产品估编产量及主要产品、设备数量；季度仅估编主要产品产量。
〔农林计划〕
县以上各级农场，以场为直接计划单位编制年度生产、劳动、措施、基建、财务计划；省营机耕农场，拖拉机站、省农业试验场及各级所属耕地面积在2万亩以上的大型农场，尚须编制成本计划及按农业季节制订作业计划。
高级农业生产合作社以社为间接计划单位，一般的小型农业社暂由县、市掌握若干重点社为间接计划单位，建立生产、措施、收支三种年度计划。
地区农业生产计划：以县、市为计划单位由县农建科（市建设科）按年度估编包括所辖地区内之农场、合作社、互助组及个体农民生产之地区性农业计划，其计划内容为生产计划、措施计划、互助合作组织发展计划、主要牲畜增值计划与地区水产计划。
国营林场（苗圃）、水产养殖场、畜牧场原则上以场为直接计划单位编制计算；地区造林育苗计划以专、市为单位，由专署、市林业机构（或农建科、建设科）按年度进行估编。
〔商业计划〕
国营商业（包括内贸、外贸、粮食、水产、木材、新华书店等），以会计上独立、统计上是报告单位的县、市基层公司或商店、办事处为直接计划单位，按年度、季度编制包括加工订货、调拨、收购、包销及销售的商品流转计划、劳动计划、包括商品流转费的财务计划等。
合作社，以县、市联社为计划单位，按年度、季度编制包括加工订货、调拨、收购包销、代购代销及自营的商品流转计划、劳动计划、组织发展计划及财务计划；各基层社按年度、季度编制供销及财务计划由县市联社掌握。
私营商业，以县、市为间接计划单位，由县、市工商科按年度、季度进行估编，其内容要求分部门行业、个数，估编购销金额及按主要商品估编购销库存数量，并同时列出替国营商业代销、批购户数、金额及主要商品数量。
〔交通运输计划〕
地方国营及公私合营运输事业，以轮船或汽车公司为直接计划单位，按年度、季度编制运输计划、物资供应计划、劳动计划、成本财务计划。
私营交通运输事业，以省交通厅为单位，按年度、季度编制运输计划。
〔文教卫生计划〕
以省文化教育、卫生各厅、局为计划单位，按年度编制事业计划、劳动计划；电影院、剧院、医院等应逐步建立计划制度。
干部培养计划及国家行政机关劳动计划，由省人事厅会同有关部门编制年度计划。基本建设、物资供应及城市建设计划编制另有专项办法。
  三、计划编制程序
安徽省国民经济计划的编制按国家规定的“两下一上”的程序进行，即：自上而下颁发计划控制数字，自下而上逐级编制并呈报计划草案，自上而下逐级批准计划。
〔控制数字〕
国家计委根据各部及大区、省（市）提供的必要的资料和建议，编制国民经济年度计划控制数字及指示草案，呈报中央审批后下达。在这之前，省计委应组织省级各有关部门提出年度计划主要发展指标与建议数字，经省计委综合平衡提请省人民政府核定，上报华东及中央，作为中央及华东对全省颁发年度计划控制数字的参考。中央、华东对省年度计划控制数字下达后，省随即颁发各专区、市年度计划控制数字，省、专、市计划部门应根据中央、华东及省对地区编制年度计划之方针和任务，同时由各该同级主管部门提出控制数字分配草案（按计划单位与范围之规定单位，以地区或以企业），经计委综合平衡报经同级政府核定后，由计委以地区为单位下达综合控制数字，由各主管部门按业务系统分别逐级下达控制数字。
〔计划草案〕
基层直接计划单位及以地区估编之间接计划单位根据上级控制数字及指示，按照统一规定表式及编报日期，编报年度、季度、月份计划草案按程序上报。为使计划条条衔接、块块平衡，各级计划部门及主管部门应对基层计划单位计划草案提出审查意见，随同综合计划草案逐级上报。省人民政府审查全省的各项计划草案，编制全省的计划草案上报华东及中央，上报的计划草案内容为：工业计划草案，农业、造林业和水利计划草案，航运、公路运输计划草案，商业计划草案，城乡建设计划草案，文化教育卫生计划草案，基本建设计划草案，物资供应计划草案等。
各基层计划单位与各级综合计划单位之计划草案，除按规定之表式编制，并须作出文字说明，说明内容包括：上年度计划执行的基本情况；计划任务的根据；主要计划指标的具体说明；计划之本身及相互平衡如何，存在什么问题；保证实现计划的措施和方法；对其他部门及其他地区的要求和意见；对上级的要求和意见。
各级综合计划单位对基层计划应提出审查意见书，其内容包括：计划草案是否符合于上级指示的方针与控制数字；能否完成和超额完成计划任务，潜在能力发挥如何；发展速度是否符合政治经济任务的要求与其他计划相互适应如何；计划内部和外部的平衡配合如何（如产、供、销、物资供应、购买力、财政、劳动、设备等），存在问题如何解决；计划编制办法，表格使用是否符合规定，计算是否合理，有无错误；对计划草案修正的建议。
〔正式计划〕
国家计委汇总审查中央各部及地区的计划草案，经过平衡计算，编制全国国民经济计划草案，经中央审查批准后，成为正式计划下达。省接到中央及华东对全省批准的年度计划正式文件后，应由省各级主管部门分别以最快的方法，提出批准所属计划方案，经省计委同意后即分别以正式文件批准所属计划单位，其批准文件除数字外，应包括情况的分析，任务与方针的规定及执行计划的必要措施，尤应注意与有关部门的联系及供产
销计划的衔接。各基层计划单位接到上级正式批准计划文件后，需按上级批准的正式计划修改本单位原报的计划草案，研究保证实现计划的措施，以恰当的方式向下传达，充分发动众保证计划的完成或超额完成。
年度计划确定后，省应分季制订季度计划（只限于国营、合作社营及公私合营的工业、商业、交通运输计划），以保证年度计划的贯彻执行。
由于计划工作刚刚开始，计划的某些部分存在着可变因素，因此原计划可进行部分的修改或调整。各计划单位或主管部门必须修改年度计划时，应按计划草案上报程序，逐级审查经省计委转报华东及中央批准；如有些计划修改后对华东及全国年度计划无影响者，由省计委召集有关部门研究批复。
〔计划的执行检查与总结〕
正式计划下达后，各级计划单位要研究讨论，提出具体措施计划和作业计划；各部门间应逐级互相签订协议（如供、产、销、加工、订货、代购、代销及包销等）或合同；关于各种私营及个体估编计划属于控制范围内者，亦应按上级批准之各地区计划指标，由各级政府计划部门掌握，通过各种经济工作，使计划实现。
各级计划部门，应会同各业务部门、统计部门，对各种计划执行情况进行检查；各种计划检查应以上一级批准之正式计划为依据；计划执行情况检查，除统计部门定期统计报表及其文字说明外，计划部门要按期作出文字总结，按计划系统上报。
  四、计划体系和主要内容
安徽解放以后，皖北、皖南行署即开展了专业计划的编制工作，如1950年皖北行署制订了《水利建设五年计划大纲》和“1950年农业生产计划”，1951年皖南行署编制了《安徽省皖南区1951～1955年全区五年农业生产计划纲要》、《皖南区1951～1952年基本建设计划纲要》和“1951年皖南文教工作计划大纲”等，皖北行署制订了“1951年农业生产计划”、《皖北区1951～1952年工业基本建设计划》等。
1952年，按照中央统一规定的计划工作制度，编制的综合计划和专业计划分为年度计划、季度计划以及五年计划。1951年底，皖南、皖北区财委正式研究，布置1952年国民经济计划的编制工作，确定以工业、农林、交通、水利、贸易、合作、财政、银行部门为编制单位，以工业为重点，组织力量赴厂矿、
单位进行调查，到1952年5月基本编制完成上报。以后，随着计划制度的不断完善和业务水平的不断提高，计划的内容也不断增加。以1955年为例，1955年安徽省地方经济计划，包括地方工业生产计划、农村生产计划、林业、园艺计划、气象事业计划、商业计划、交通运输计划、文教卫生事业计划、基本建设计划、工业劳动计划、事业劳动计划、基本建设劳动计划、工业成本计划、财政收支计划等13部分，38个计划。如：
地方工业生产计划有：工业总产值计划、大型工业商品产值计划、工业产品产量计划以及手工业生产合作社、供销合作社、生产小组及个体手工业的总产值、产品产量计划等5种；
农业生产计划有：耕地面积计划、农作物生产计划、牲畜发展计划、国营机械化农场及拖拉机站发展计划、生产资料供应计划等5种；