收稿日期：2019-03-25
*基金项目：国家社会科学基金青年项目《政府购买公共服务的“公共性流失”问题及对策研》(项目编号:15CZZ026)①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28。②张乾友，变革社会中的服务型政府建设———任务型组织的途径[J].北京行政学院学报,2014(1):43。党的十九大报告指出:“要深化机构和行政体制改革，要建设高素质专业化干部队伍，注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特社会主义发展要求的能力。”①《聘任制公务员管理规定(试行)》的颁布和实施标志着我国公务员聘任制步入了规范化的道路，公务员聘任制的推行正是贯彻党的十九大报告中关于政府人事行政制度改革的有关精神的生动实践。正如张乾友指出:“通过任务型组织在政府中的运用，由于其弱化控制的原则，政府控制导向的原则会被稀释淡化，从而推动政府及其官员的行为取向从控制向服务的转型”②。公务员任务型聘任制是任务型组织和公务员聘任制的结合，任务型组织是与公务员聘任制良好匹配的组织类型，学界为数不多的研究成果表明，公务员任务型聘任制应该成为我国当前正在进行的公务员聘任制试点的重要内容。本文试图从人事行政的两个维度出发，比较分析人事行政四种不同模式的优势，并阐明公务员任务型聘任制的必要性和局限性，进而构建公务员任务型聘任制的实现路径。
一、人事行政四种模式的比较分析
公共组织的人事行政属于公共人力资源管理的范畴，公共组织的人事行政是公共组织内部管理的重要方面，具体的制度载体为公务员制度，公共组织的人事行政模式可以从公共组织类型和公务员制度类型两个维度来进行分类。按照所承担任务的类型来分类，公共组织可以分为常规组织和任务型组织两大类，其中官僚制是常规型组织最为典型的形式，基于以确定性应对不确定性的思维方式而建构起的官僚制也是当前公共组织最为显著的组织形式。目前我国公务员制度主要有两种类型：公务员常任制和公务摘要：公共组织的人事行政从公共组织类型和公务员制度类型两个维度来进行划分大致有
四种模式，这四种人事行政模式各有其适用的领域，其中公务员任务型聘任制具有独特的
价值。公务员任务型聘任制是任务型组织和公务员聘任制良好匹配的人事行政模式，任务
型组织的成立、运行和解散与聘任制公务员的“进、管、出”能够完美契合，任务型组织
的旨趣与公务员聘任制的目标统一于提升治理能力和治理体系现代化水平的实践中。新时
代公务员任务型聘任制可以遵循观念先行、试点探索和广泛实践的路径来建构，按照合作
治理的理念，公务员任务型聘任制下的组织将朝着多元合作型组织的方向发展。
关键词：公务员；聘任制；任务型组织
中图分类号：D630.3文献标识码：A 文章编号：11672-0681(2019)04-139-007
作者简介：1.丁宇，河南信阳人，武汉科技大学文法与经济学院教授，主要研究方向为公共管理、公共政策、社会政策
研究;2.向钦勇，湖北巴东人，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理和公务员制度。
公务员任务型聘任制的必要性及其优化路径
*——
—基于多个公共管理案例的分析丁
宇1，向钦勇2(1.武汉科技大学，湖北武汉,430065;2.武汉科技大学，湖北
武汉,430065
)
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〇张康之等.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社,2009:4。2〇徐晓丹，吴文强.新常态下任务型政府组织的建设与发展[J].太原理工大学学报(社会科学版),2015(05):57-61。3〇王伟，曹丽媛.作为任务型组织的政府议事协调机构[J].中共中央党校学报,2013(04):51-55。
员聘任制，公务员常任制(包含考任制和选任制两种类型)是我国公务员制度的主体，而公务员聘任制已逐渐发展成为我国公务员制度不可或缺的构成部分。公共组织的人事行政从公共组织类型和公务员制度类型这两个维度来进行划分大致有四种模式：常任型官僚制、任务型常任制、官僚型聘任制、任务型聘任
制。正如张康之指出:“任何一个组织，都要面对来自内部和外部的不确定性的双重干扰”1〇，公共组织的四
种人事行政模式各有其适用的领域，关键在于遵循情境规律来选择适宜的人事行政模式，避免错位现象的出现。
(一)公务员常任型官僚制:A 市公务员局的案例分析
公务员常任型官僚制是我国主要的人事行政模式，此种模式下的公共组织以科层制的框架设置相关部门，组织人员由考任制和选任制公务员组成。为了对此种模式进行具体分析，选取了A 市公务员局作为案例。A 市公务员局的主要承担的是常规性的任务，下设综合处(培训监督处)、考试录用处和考核奖惩处三个机构，按照分工协作的原则，各机构内部又设置若干个部门，组织人员主要是由选任制公务员和考任制公务员组成，均为综合管理类的岗位。A 市公务员局通过严密科学的组织体系实现了组织内部结构的稳定，通过公务员常任制实现了组织人员的稳定，进而实现了组织内部管理的稳定和有序，从而确保组织在承担低度复杂性和确定性的常规性事务时的效率，但是由于组织追求确定性的惯性、组织的封闭性以及组织成员知识结构的僵化，组织无力承担高度复杂性和不确定性的非常规性任务。常任型官僚制基于分工协作体系、严格的规则、森严的等级等实现了组织内部的严格控制，建构起了执行特定职能的“精密机器”，在此模式下的常任制公务员则是这个“机器”上的“零件”，在职位等级制下按照“命令-服从”的原则机械地完成自己的工作内容，而且由于常任制下没有解雇的压力，公务员在工作中对于工作效率的追求偏弱，工作能动性不足，组织结构的稳定和人员的稳定相得益彰，结果便是组织惰性的产生。从应对外部环境能力来看，常任型官僚制在应对低度复杂性和确定性的外部环境时得心应手，但是由于其自身的封闭性导致对于外部环境的适应力不足，以确定性应对不确定性问题的原则必然失效，常任制下的公务员人力资源结构中缺少专业技术人才，导致在应对危机事件、重大事件、全新问题时的回应能力偏弱。
(二)公务员任务型常任制：第七届军运会执委会的案例
公务员任务型常任制下，公共组织所采用的的组织类型为任务型组织，徐晓丹等人在分析新常态下任务型组织的建设与发展时指出:“任务型组织具备适应性、灵活性和临时性等特征，是为实现危机管理、
特定职能和政策咨询等而创设的短暂性政府组织”2〇，而且此种模式下，任务型政府组织的组成人员由从
各部门抽调的常任制公务员组成。在此以第七届世界军人运动会执行委员会作为案例对公务员任务型常任制进行分析。2017年7月，第七届军运会执委会在武汉成立，第七届军运会执委会是在公务员常任制下构建的任务型组织，所承担的核心任务为筹备第七届世界军人运动会，第七届军运会执委会通过抽调各个部门的常任制公务员组成工作专班来分工协作完成各项具体工作，成立军运会执委会这一任务型组织的目标是来对各个相关部门进行统筹协调，但是军运会执委会的工作人员纯粹由常任制公务员构成显然难以满足军运会筹备工作要求，因而2018年5月，军运会执委会面向社会公开招聘60余名专业人才，涉及到项目管理、服装设计、体育管理、酒店服务、人力资源管理和新闻传媒等多个专业领域，共计30余个岗位，以满足军运会筹备工作的专业能力需求，这也表明单纯由常任制公务员组成的任务型组织在完成重大非常规性任务时组织成员知识结构的缺陷。
王伟等人在分析作为政府议事咨询机构的任务型组织时指出:“新中国成立至今，在诸多公共组织内部组建过许多以实现横向或者纵向协调目标的任务型组织。它们或称领导小组，或是委员会、指挥部，承
担一些重大的、新生的、一次性的非常规性任务”3〇。公务员任务型常任制下，任务型组织的管理模式基本
上还是按照官僚制的模式来进行管理，内部管理按照金字塔式的层级制追求控制导向，在一定程度上打
破了部门壁垒以实现横向协调、增强组织的向心力，但是此类任务型组织在履行完组织使命继而应走向解散时，却有着向常规组织转化的强劲动力，存在着造成公共组织内部不断膨胀的风险。从回应外部环境的程度来看，由于任务型组织实现了组织内部的协调使其应对外部环境变化的能力有所提升，但是由于任务型组织的人员仍然是由从组织内各个部门抽调的常任制公务员组成，其人力资源结构中依然缺乏专业技术人才，其应对复杂问题的能力存在明显局限性。
(三)公务员官僚型聘任制：深圳市的公务员聘任制试点
深圳市的公务员聘任制试点实践的组织依托是官僚型常规组织，这是公务员官僚型聘任制的最具代表性的实践。深圳市自2007年开始已经进行了十余年的公务员聘任制试点，从2010年开始，行政机关的所有岗位按均照聘任制的形式招录公务员，但是在常规型组织框架内进行的公务员聘任制探索却难以突破组织载体的低匹配度带来的不适，增量改革的思路一定程度上不利于发挥聘任制公务员对常任制公务员的“鲶鱼效应”，另外值得思考的一点是，按照工具理性运作的科层官僚制组织下，组织人员作为实现组织目标的工具而存在着，聘任制公务员专业技术水平、能动性和创造性会受到科层官僚制的压抑，从而
背离了公务员聘任制预期的制度目标。结合对深圳市公务员聘任制试点实践的案例，可以总结出官僚型聘任制的特征。官僚型聘任制通过聘任制形式从市场引进专业技术人才和辅助工作人员，在一定程度上完善了组织的人力结构，健全了组织用人机制，但是在官僚制的管理机制下，聘任制公务员发挥其专业水平、能动性和创造性会受到一定的压抑，存在着“萝卜招聘”、用人腐败、考核失灵、人才流失等风险，聘任制公务员也有沦为局内的局外人的倾向。从应对外部环境的能力来看，官僚型聘任制由于专业人才的引进提升了其处理复杂性问题的能力，但是常规组织对外部环境的封闭性未能改变，对外部环境变化的敏感性不足。
(四)公务员任务型聘任制：武汉市公务员聘任制实践的趋势分析
张国玉在分析公务员聘任制的制度创新和内在价值时提出:“探索聘任制公务员转向‘项目聘用制’……可以在专业性较强的高端岗位实行‘一个聘期制’，聘任期满后，综合考虑聘期内的工作表现和用人单位项目的实施情况来决定是否续聘。1〇”目前在各地公务员聘任制的实践中出现了公务员任务型聘任制的趋势。武汉市在聘任制公务员的试点中，聘任制公务员充分利用自身的专业技术知识参与到PPP项目、政策规划等任务中，通过参与此类专业技术需求高的任务，聘任制公务员展现了自身的专业技术水平，获得了职业成就感，同时任务执行的效率也明显提升。据大楚网相关报道:“2015年，武汉市阳逻区聘任制公务员辛某凭借物流专业知识，先后参与到多个专业技术需求较高的基础设施建设规划项目中，如阳逻港十三五规划的起草、武汉新港空港综合保税区阳逻港园区发展规划；武汉市阳逻区聘任制公务员朱某到任
后，参与统筹并圆满完成了总金额高达36.51亿元的“阳逻之心”的PPP谈判，在成功签约后，朱立伟继续跟进到项目落地的具体实施工作中，另外朱立伟还在着手‘新洲区新城镇建设PPP项目’”2〇。
结合这些人事行政案例的分析，可以总结出这四种人事行政模式的特征。常任型官僚制表现为在常任制公务员制度的基础上建构常规型组织，这也是我国当前主要的人事行政模式。任务型常任制是指以常任制公务员为主体组建任务型组织来处理和应对某些临时性的、突发的、重大的事务，这是我国目前任务型组织的主要建构模式。聘任型官僚制是在常规组织中聘任专业技术人才以及辅助工作人员，以满足常规组织对专业人才的需求，降低组织运行成本，这是在我国部分省市(如上海市、深圳市等)在试点公务员聘任制的探索中形成的。任务型聘任制是在公务员聘任制下构建任务型组织，这是在我国公务员聘任制的试点实践中(如武汉市、义乌市等)所展现出的趋势。
二、公务员任务型聘任制的必要性
通过上述对人事行政模式案例的呈现和比较分析，公共组织的四种人事行政模式各有长短，四种模式具有互补共生的关系，而当前公务员任务型聘任制尚处于起步阶段，理论和实践层面都还尚未成熟，因
1〇张国玉.聘任制公务员的制度创新与内在价值[J].人民论坛,2018(06):49-51。
2〇冯颢.武汉试水聘任制公务员招聘，年薪16万比有的领导还高[EB/OL].hb.qq/a/20171129/014034.htm,2017-11-30。
而有必要加强对公务员任务型聘任制的理论研究和实践探索，进而促进人事行政体系的完善，提高处理复杂公共事务的能力，推进政府机制和行政体制改革，提升政府治理能力和治理水平。
(一)公务员任务型聘任制是人事行政模式的必要补充
党的十九大报告指明了政府机构和行政体制改革的方向:“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”1〇公务员任务型聘任制是政府公信力和执行力提升、服务型政府建设的重要突破点，张乾友指出:“任务型组织具有风险治理上的优越性和适用性，可以成为风险治理的一种途径……任务型组织可以成为服务型政府建设及其职能实现的一种微观的组织途径”2〇，在公务员任务型聘任制下构建的任务型组织也可以成为公共组织的重要组织类型。常任型官僚制、任务型常任制和官僚型聘任制是当前我国人事行政模式的组成部分，而公务员任务型聘任制会成为公共组织人事行政模式的必要补充。
常任型官僚制是我国人事行政的传统模式，主要适用于常规性任务和低度复杂性事务的应对，而随着复杂性、突发性、临时性和专业性公共事务的增加，任务型常任制和官僚型聘任制逐渐发展起来。但是任务型常任制和聘任型官僚制在应对此类事务时仍然出现了失灵状况。在第七届军运会执委会的案例中，在任务型常任制下，单纯由常任制公务员组成的任务型组织在完成重大、非常规性任务时，显现出了组织成员知识结构的缺陷，因而才会出现第七届军运会执委会面向社会聘任专业技术人才。在深圳市公务
员聘任制试点的案例中，公务员聘任制依托于官僚型常规组织形成了官僚型聘任制，官僚型聘任制却存在着“萝卜招聘”、用人腐败、考核失灵、人才流失等风险，同时对外部环境变化的敏感性不足，这表明了官僚型常规组织和公务员聘任制的低度兼容。由此可见，当前人事行政的三种模式处理和解决公共事务的能力面临着严峻的挑战，在此种形势下，具备灵活性和专业性特征的公务员任务型聘任制会成为公共组织人事行政模式的必要补充。任务型聘任制是公务员聘任制和任务型组织的有机组合，这是在我国公务员聘任制的试点实践中所展现出的趋势，在任务型聘任制下，聘任制公务员在完成专业性需求大的非常规性任务时能够发挥出更大的价值，在公务员任务型聘任制下构建的以任务为导向的组织能够为聘任制公务员提供了展现专业能力的平台，实现组织和聘任制公务员的双赢。
(二)公务员任务型聘任制组织是适应公共管理发展的新型主体
在公务员任务型聘任制下构建的任务型组织能够成为政府履职尽责、服务社会的新型主体。政府在基础政务运行、提供公共服务中对专业技术的需求日益增长，由于依托公务员常任制度所构建的组织缺失专业技术的内部供给能力，于是政府开始寻求专业技术的外部供给，即以购买服务的形式向私营企业、社会组织等寻求专业技术方面的供给，但是私营企业的逐利本性和社会组织的志愿失灵却会导致购买服务的效果不佳，政府对专业技术的需求难以满足，在公务员任务型聘任制下构建的任务型组织却能够克服这些问题。首先，组织成员是根据事务需要聘任的具备专业技术的公务员，能够满足政府在处理事务时对专业技术的需求，它也以既定任务的完成为目标，以高效率为追求，不会陷入低效率的漩涡。另外，
在公务员任务型聘任制下构建的任务型组织是政府内设的处理非常规性任务的组织，政府实现公共利益的责任伦理必然会渗透到公务员聘任制下构建的任务型组织中，成为组织的核心规范，从而规避了逐利性。因此，任务型聘任制组织既能满足当前公共管理中日益增长的专业技术需求，又能在一定程度上维护公共利益，任务型聘任制组织在公共管理组织系统中的地位会逐渐凸显，并成为公共管理的新型组织形式。
(三)公务员任务型聘任制对提升政府治理水平具有独特价值
新时代公务员任务型聘任制的构建有着独特的理论价值和实践意义，任务型聘任制有助于公务员聘任制制度目标的实现和任务型组织独特价值的显现。以任务为导向的任务型组织的独特价值在于能够有效处理那些重大的、紧迫的、一次性出现的非常规性任务，这与公务员聘任制的目标在提升治理能力和治
1〇习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报
告[N].人民日报,2017-10-28。
2〇张乾友，变革社会中的服务型政府建设———任务型组织的途径[J].北京行政学院学报,2014(1):45。
理体系现代化水平的实践中走向高度的一致性。任务型聘任制在组织架构上摒弃了金字塔式的科层制，
取而代之的是具备灵活适应性的组织结构：扁平型、矩阵型、网络型等，组织以信任和合作作为运行的核心原则来取代控制导向的原则，信任和合作的组织文化有利于组织成员专业性、能动性、创造性的凸显，任务型聘任制下组织完善的知识结构也能够满足组织处理非常规任务的需求。从对外部环境的灵敏度和适应性来看，在公务员任务型聘任制下构建的任务型组织是一个开放性的系统，以不确定性应对不确定的、复杂变化的外部环境，更加具备灵活性和适应性，而且由于组织成员完善的知识机构也提升了处理复杂性问题的能力。公务员任务型聘任制下组织内部的架构、文化和能力结构更加能够满足政府治理的新需求，同时对于外部环境具有高强的灵敏度和适应性，对于政府治理水平的提升有着独特价值。
三、公务员任务型聘任制的局限性
公务员任务型聘任制在理论和实践层面都存在着一定的局限。从理论分析的层面来看，公务员任务型聘任制有其适用领域的局限性，而且公务员任务型聘任制会面临工具理性和价值理性的平衡问题，这将威胁到公共利益的维护和实现。从现实实践的层面来看，目前公务员任务型聘任制缺少法律法规的支撑、缺乏实践经验的积累，还需要由理论转化为实践的试点探索来积累经验和走向完善。
(一)公务员任务型聘任制的现实困境
在人事行政的四种模式中，常任型官僚制和任务型常任制是发展较为完善的一种，官僚型聘任制则处于试点探索阶段，而任务型聘任制尚处于起步阶段，仅仅是作为一种发展趋势。官僚型聘任制和任务型聘
武汉人事考试公共服务平台任制都是在我国聘任制试点探索中形成的，深圳市、上海市等绝大多数试点地区都选择了官僚型聘任制，即在官僚型常规组织中聘任专业技术人员和辅助性工作人员，而任务型聘任制只在武汉市等极少数试点地区的探索中，作为一种发展趋势展现出来。因此，任务型聘任制在现实实践中陷入了困境，表现为任务型聘任制的法律法规基础薄弱，缺少系统的理论研究和关注，实践经验的积累不足，缺乏社会的关注和支持，尚未能进入公众的视野。这些困境致使任务型聘任制仍处于起步萌芽阶段，难以取得突破性进展。
(二)公务员任务型聘任制的适用限度
公共组织人事行政的四种模式各有其适用的领域，任务型聘任制所适用的领域也是有限度的，它能够有效应对突发性、临时性、复杂性和专业需求高的非常规性公共事务，对于常规性事务而言，任务型聘任制却非最优选择，任务型聘任制在组织原则、组织结构和组织能力上都不适宜处理常规性事务。公务员聘任制和任务型组织都是伴随着非常规性事务的日益增加而发展的，这也决定了作为二者有机组合的公务员任务型聘任制有着自身特定的适用范围，在武汉市、上海市等地的公务员聘任制试点的案例中，聘任制公务员所从事的事务多是高精尖端的技术领域，这些事务只是政府管理的很小一部分，因而聘任制公务员的规模在政府人员中比例很低，由此可以推断的是，作为一种发展趋势的公务员任务型聘任制在其起步、发展和完善的各个阶段，都会受制于自身所擅长事务的适用限度。但是需要意识到的是，发展和完善任务型聘任制会是面对未来社会所做出的未雨绸缪的选择，非常规性事务的比例及其重要性的增
加，必然要求公务员任务型聘任制的完善。
(三)公务员任务型聘任制对公共利益的潜在威胁
公务员任务型聘任制在处理非常规性事务时，将面临着工具理性和价值理性的两难选择，这将对公共利益产生潜在的威胁。在公务员任务型聘任制下构建的组织所承担的非常规性任务，其目标和宗旨必然是由常规型组织基于一定的价值标准作出判断后所确立的，这就会导致公务员任务型聘任制下构建的组织成为以工具理性为指导的执行型组织，在公共利益的维护和实现上缺乏价值判断，这种以决策执行作为要义的倾向，会增加公共利益受到损害的风险。风险的来源之一是决策和执行之间的情景差异，决策是基于对各方的信息、诉求、价值等审慎斟酌以后所做出的，决策的依据是一般性、抽象性的情景假设。但是决策执行所面对的却是具体的情景，在具体情景中公共利益最直接地实现，在具体情景中以工具理性为导向的行为便会致使公共利益的损害。任务型聘任制组织具有短期性、临时性、技术导向性等特征，以处理非常规性事务为组织存在的依据，而公共利益的维护和实现却通常要从长远的角度去考虑。因而公务员任务型聘任制存在着损害公共利益的潜在威胁，这也是在制度建构和制度执行中必须要规避