专家谈财政“⼗四五”规划“⼗四五”时期中国财政的主要任务：完善现代财政制度“⼗四五”时期，中国将实现“两个⼀百年”奋⽃⽬标的第⼀个⽬标。同时，中国财政将⾯对更多的确定性和不确定性因素的冲击。做好“⼗四五”财政规划的编制⼯作，需要直⾯挑战，重点做好政策协调和决策机制以及财政改⾰⼯作。
“⼗四五”时期中国财政⾯临的主要挑战
（⼀）经济下⾏和经济结构变动给财政收⼊带来的挑战“⼗四五”时期，影响经济增长因素越来越多，越来越复杂。中国经济长期向好的趋势不变，但经济结构优化和消费升级换代都意味着原先的经济运⾏⽅式在发⽣变化，供给与需求的总量和结构能否相互适应，直接决定着经济的稳定增长。2015—2019年，国内⽣产总值（GDP）同⽐增长率下⾏，这在很⼤程度上就是供给侧结构性改⾰滞后所致。供给不能适应需求的变化，⼀⽅⾯带来产能过剩，另⼀⽅⾯让消费拉动经济增长的基础作⽤不能得到充分发挥。经济增速直接影响财政收⼊增长，近年来财政收⼊增速总体上慢于经济增
速，2019年更是慢了2.3个百分点。2020年第⼀季度GDP下降6.8%，全国财政收⼊同⽐下降14.3%，这主要是疫情因素所致，同时经济下⾏压⼒也变得更加明显。
经济结构变动，意味着财源结构的变化，任何⼀个国家都必须适应这种变化，否则政府可⽀配财⼒就可能受到影响。“⼗四五”时期，数字经济的发展将更快，新兴产业在不断兴起。如果财政制度不能适应财源变动的⼤趋势，那么本来可以筹集的财政收⼊就可能流失。对于地⽅政府来说，财源受影响的程度通常更⼤。以前按照⼯业经济时代特点建⽴起来的政府收⼊制度显然还不能与未来财源的变动相适应。
（⼆）⼈⼝⽼龄化与更⾼公共服务需求的挑战
2019年末，我国60岁以上⼈⼝占总⼈⼝⽐例为18.1%，65周岁以上⼈⼝占总⼈⼝的⽐例为12.6%。65岁以上⼈⼝占⽐达到14%就属于深度⽼龄化国家。中国的⼈⼝⽼龄化速度之快，必须未⾬绸缪。特别是，中国是⼀个发展中国家，“未富先⽼”的形势，决定了应对⼈⼝⽼龄化，需要付出更多努⼒。具体的社会保障制度⽆论选择现收现付制，还是权责发⽣制或者是⼆者的混合，总是⼯作中的⼈养不⼯作的⼈。因此，随着劳动⼈⼝占⽐的下降，财政的社会保障负担将明显加⼤。当前，社会保险基⾦的可持续在很⼤程度上依靠⼤量财政资⾦注⼊，财政的社会保险基⾦负担将越来越重。发达国家财政⽀出往往有⼀⼤半都⽤于转移性⽀出，未来中国这⽅⾯的⽀出也将在短期内随⽼龄化的速度⽽加快增长。
随着居民收⼊⽔平的提⾼，对医疗、教育、住房等基本民⽣保障提出了更⾼的要求。以⼈为中⼼的公共政策，意味着同样种类的公共服务需要更多的财政⽀出。同时，随着不确定性的增多，政府可能需
要承担更多的责任，⽽这也需要更多的财政⽀出。应对各种可能的突发事件，需要有应急资⾦安排。2020年新冠肺炎疫情的全球⼤流⾏敲响了警钟。⾯对可能的突发公共事件，特别是影响⾯⼤影响程度深的事件，财政必须做好准备。医疗技术⽔平的提⾼，⼀⽅⾯改善居民医疗条件，另⼀⽅⾯也意味着医疗⽀出的增加，从⽽加⼤医疗保障的压⼒，并最终传递给财政，形成财政负担。义务教育年限的延长和教育⽔平的提⾼，都要求有相应的财政⽀出相配套。住房保障，哪怕是通过⼟地划拨⽅式提供保障，同样会减少政府可⽀配财⼒。
（三）政府、市场、社会关系调整的挑战
社会主义市场经济体制要发挥市场在资源配置中的决定性作⽤，更好地发挥政府的作⽤，这个基本原则没有变化。但是，政府、市场、社会的具体边界不是⼀成不变的。⼀般说来，市场和社会能够发挥作⽤的，就应该尽可能让市场和社会去发挥作⽤，政府只做市场和社会不能做或做不好的事。不同时期不同国家所提供的公共服务不⼀样，原因很多。突发事件往往引发对政府作⽤的新思考。⼈们经常通过突发事件认识到政府在特定条件下应该多承担职责。技术进步让⼈们享受便利和效率提⾼的同时，也往往会要求政府有所作为。社会组织的成长，意味着⼀些本来只能靠政府做的事，有可能转移给社会组织。这些都意味着政府、市场、社会关系有调整的必要。相应地，只要政府职能发⽣变化，财政职能就要作相应调整，现代财政制度的完善就应该因应这些变化。政府内部也需要⾯对中央和地⽅关系调整的挑战。
（四）政策协调风险的挑战
“⼗四五”时期，各种不确定性因素在增多，经济⾼质量发展还受到⼀些外⽣冲击（如疫情、严重⾃然灾害等）的影响，经济体制改⾰也可能让部分风险释放出来，这些都意味着财政政策的选择难度越来越⾼，⽽⼀旦财政政策应对风险能⼒不够，就可能引发宏观经济调控的新风险，并可能增加经济增长的风险。
财政政策的成功，需要其他经济政策的配合。在促进宏观经济稳定上，最重要的是财政政策和货币政策。如果财政政策和货币政策不能有效协调，那么宏观经济稳定⽬标就难实现。财政政策还与就业政策、产业政策、区域政策等有着密切
和货币政策不能有效协调，那么宏观经济稳定⽬标就难实现。财政政策还与就业政策、产业政策、区域政策等有着密切关系，或者更准确地说，其他政策的实施往往也需要财政政策的配合。这些都说明要更好发挥政府作⽤，就必须实现各种政策之间的有机衔接，以形成政策合⼒。南辕北辙的政策调节⽅向，轻则影响政策效果，重则反⽅向作⽤，贻误良机，政策全⾯失效。
（五）新开放经济的挑战
改⾰开放以来，中国经济取得辉煌成就，与坚持对外开放密不可分。但是，近年来，世界经济不确定
性因素增多，“逆全球化”插曲不时出现，经济民粹主义和经济利益争夺因素在⼀定程度上已经影响有利于⼈类命运共同体构建的国际经贸新规则的形成。2020年疫情的发⽣也在冲击全球经济秩序，世界经济和政治格局都可能发⽣相应变化，这都意味着开放经济⾯临新的更加严峻的挑战。这些都相应地呼唤更适应新开放经济要求的财政制度和财政政策。
2022教资认定时间所有这些挑战都会影响财政运⾏，并让财政收⽀⽭盾更加突出。因此，完善现代财政制度，让财政制度具有应对挑战的韧性，理应成为“⼗四五”时期财政规划的中⼼⼯作。
应对挑战做好“⼗四五”
应对“⼗四五”时期中国财政⾯临的挑战，需要从政策协调和决策机制以及财政改⾰两个层⾯⼊⼿，为财政在国家治理中作⽤的发挥提供更有⼒的保障。
（⼀）政策协调和决策机制
1.政策协调机制。政府各项政策只有充分协调，才能形成合⼒，这就要求做好各项相关政策决策之间的沟通协调⼯作，形成有效的政策协调机制。加强货币政策与财政政策的协调，不仅是货币政策⽬标实现之所需，⽽且是财政政策有效性的必要之举。积极的财政政策必须有能释放合理流动性的货币政策配合，否则财政政策实施的必要条件就不具备。产业政策有许多是通过财政收⽀来体现的，促进特
定产业的优惠政策在财政上表现为政府可⽀配财⼒的让渡；惩罚型的产业政策，是要限制特定产业的发展，在财政上会表现为政府收⼊的增加（如环保税）。促进特定区域发展的政策，在很⼤程度上会表现为财政收⼊的让渡和相应财政⽀出的增加。稳定的社会需要稳定的就业，充分就业在任何时候都是财政政策的⽬标，也是就业政策的⽬标。社会保障制度的正常运⾏离不开国家财政的⽀持，这种财政⽀持应该是⼴义上的。狭义上的财政⽀持——财政直接拨款补充社会保险基⾦仍然不可或缺，划拨国有股或利⽤其他财政资⾦充实全国社会保障基⾦，是从战略上应对未来可能加重的社会保障负担。财政政策与其他经济政策之间的联系，是财政在国家治理中的地位所决定的。更有效地发挥财政作⽤，需要正确认识财政的作⽤，正确地认识政府与市场的关系。同时，财政收⽀安排最终需要服从财政运⾏规律，需要做到财政运⾏平稳。财政政策不能在⽀持其他经济政策⽬标实现的过程中，过多地带来财政风险，甚⾄引发财政危机。为此，相关⽀持政策必须与财政政策空间、财政运⾏的可持续性统筹考虑。
2.财政政策决策机制。鉴于影响宏观经济运⾏的因素越来越多，仅仅凭借经验，是难以做好财政政策选择⼯作的。因此，有必要构建财政风险评价指标体系，建⽴财政风险预警机制。做好经济社会数据信息的收集、整理和加⼯⼯作，常态化跟踪分析财政风险，对财政风险进⾏预警。社会主义市场经济体制改⾰⽬标确定以来，中国在市场型财政政策选择上已经积累了丰富的经验。这些经验需要系统地总结和梳理，供未来决策参考。为了让财政政策决策更加科学化，应建⽴作为决策咨询机构的财政政
策委员会。财政政策委员会应由政府相关部门和专家参加，定期举⾏会议，研判宏观经济形势，对财政政策的决策提出建议。
（⼆）深化财政改⾰
1.加快形成更加完善的现代税收制度
第⼀，税制改⾰应在宏观税负总体保持稳定的前提下进⾏。税收收⼊必须能够满⾜公共服务提供的基本需要。近年来的⼤规模减税降费在短期内会造成财政收⼊的下滑，但从中长期来看，有效率的政府收⼊制度将让财政收⼊占GDP之⽐保持相对稳定。对于⼀个⼤国来说，适当的财⼒集中是必要的，否则就会影响国家调控能⼒。“⼗四五”时期，宏观税负保持稳定，是现代化国家调控能⼒建设之所需。
第⼆，从税制结构上看，直接税收⼊占⽐应逐步提⾼。“⼗四五”时期，分类与综合相结合的个⼈所得税制应进⼀步完善，并努⼒创造条件，向综合的个⼈所得税制过渡，以更好地促进个⼈所得税在促进公平上发挥作⽤。仅针对劳动所得累进征税是不公平的，这种状况应尽快改变。财产税性质的税收收⼊也有增加的空间，直接税收⼊占⽐提⾼是完全可以做到的。间接税收⼊占⽐有下降的趋势。这要求增值税更好地发挥中性作⽤，“⼗四五”时期应完成增值税三档并两档的任务并适当降低税负；消费税税⽬税率需要进⼀步优化，以适应消费升级换代的要求，让⼈民的美好⽣活需要得到更好的满⾜。
2019年公务员招聘公告松北教育局>2018年河南省公务员考试公告第三，经济结构调整后，特别是数字经济的发展所蕴含的财源变动给政府筹集收⼊带来了更⼤的不确定因素，税制改⾰
安徽往年高考成绩查询第三，经济结构调整后，特别是数字经济的发展所蕴含的财源变动给政府筹集收⼊带来了更⼤的不确定因素，税制改⾰必须直⾯这⼀挑战，让新税源在税收收⼊中得到更充分的体现。数字经济不同于传统经济，使税源跟踪变得更加困难。传统经济中可以根据物流和资⾦流来追踪税源的流动，在数字经济下同样的⽅法可能不再那么有效。数字经济下的转移定价问题可能变得更加突出，这不仅仅是国内税收问题，⽽且有许多属于跨境税源流动问题，并进⼀步演变成国际税收问题。在国际税收⽅⾯，应注意国内税制与国际税制的衔接，参与国际税收新规则的制定，贡献国际税收新秩序的中国⼒量。总之，税制改⾰应致⼒于构建有竞争⼒的税收制度。
2.形成更加完善的政府间财政关系。形成可以充分调动各级财政积极性的分级财政管理体制。财政体制的中⼼问题是中央和省级财政管理体制的划分。合理的财权、财⼒、事权和⽀出责任的划分，是建⽴更加完善的政府间财政关系的关键。新问题的出现，对财政事权和⽀出责任划分提出了新要求。中央和地⽅的独⽴财政事权确定相对简单，共同事权的划分是难点之所在。作为⼀个⼤国，共同事权需要各级政府共同来完成，事权配置⽆论如何进⾏，都必须有利于各类公共服务的有效提供。事权的确定性和稳定性对于调动各级财政积极性仍然⾄关重要。为此，推动政府间财政关系法的研究制定⼯作，让财政事权的划分通过法治化的⽅式固定下来。同时，注意财政事权的灵活性。财政事权不是不
湖南省2022公务员招收岗位能调整，财政事权调整之后，意味着⽀出责任的变化，⽽⽀出责任必须有相对应财⼒配套。因此，财政事权的调整必须有对应的财权和财⼒的相应调整。
财政收⼊的划分⽅⾯，由于财政收⼊主要由税收收⼊构成，财政收⼊的划分重点是税收收⼊的划分。税种划分应充分考虑税种属性、税收征管及对全国统⼀市场的影响程度等因素，同时还应注意各级政府的积极性。在社会主义初级阶段，税种划分仍然应多考虑地⽅经济建设的积极性。由税制的现实所决定，增值税、消费税、企业所得税、个⼈所得税等主要税种应作为中央和地⽅共享税。应重新认识中央税和地⽅税，应按税收收⼊的归属来确认中央税和地⽅税。技术进步和数字经济的发展，让税源流动越来越⽅便，让税收收⼊的划分变得越来越困难。分税的中⼼问题从根本上变成划分税收收⼊。因此，为中央政府提供税收收⼊的税就是中央税，为地⽅政府提供税收收⼊的税就是地⽅税。为了调动中央和地⽅的积极性，划分的规则应该事先确定，并保持相对稳定性。
⽆论按照什么规则划分，在财政收⼊划分上必须强调中央财政的宏观调控能⼒，财政收⼊的多数归属中央政府是必然的选择，地⽅政府的收⽀不匹配问题将客观存在。⽽且，中央财政收⼊占全国财政总收⼊之⽐有内在的提⾼趋势，因此，需要进⼀步完善财政转移⽀付制度，让各级政府的财⼒与⽀出责任相匹配。专项转移⽀付制度应更加注重透明度的提⾼，从⽽更直接地体现中央政策意图，同时便于监督。⼀般性转移⽀付应进⼀步完善标准收⽀的确定⽅法，以更有效地调动各级财政的积极性。转移⽀付制度的完善，还应注意基层财政运⾏的可持续性。从总体上看，省以下财政体制的确定应主要由
各省级⼈民政府⾃⾏确定，以让财政体制更适合地⽅提供公共服务的需要。
关键点主要包括：第⼀，建⽴启动地⽅财政救助机制的特别程序。主要是启动条件的设计、地⽅⾃救能⼒的分析、评估救助的可⾏性等。第⼆，建⽴和完善救助资⾦的筹集机制。资⾦来源主要是中央财政资⾦和专门⽤途的国债或特别国债。第三，建⽴和完善救助资⾦的分配机制。包括⼀般性转移⽀付、专项转移⽀付和贷款（含中央对地⽅的借款和国债转贷）。第四，建⽴和完善救助资⾦的地⽅偿还机制。中央对地⽅的贷款，地⽅必须偿还，这就要求有对应的资⾦偿还计划安排。
地⽅财政救助机制是央地财政关系运⾏中的⼀个补充⽅⾯，在地⽅财政发⽣风险或危机时，可以发挥拾遗补漏的作⽤，从⽽促进国家治理体系和治理能⼒的现代化。“⼗四五”时期，各类风险发⽣的可能性越来越⼤，宜尽快建⽴这⼀机制并加以完善，以更好地适应全⾯⼩康社会建成之后经济社会发展的需要。
4.加快形成更加完善的现代财政管理制度。预算管理是其中的重要内容。强调财政⽀出与政策⽬标的对应性，除了财政⽀出与经济政策的协调外，还应更好地服务于社会政策以及其他公共政策⽬标，且这种服务主要通过财政收⽀安排来体现。⼀个社会的发展，离不开社会各组成部分的运⾏，因此，财政收⽀安排需要统筹进⾏。法定⽀出在特定时期有其必要性，当财政管理现代化达到⼀定⽔平之后，以法定⽀出保障某⽅⾯的财政⽀出就会影响财政资⾦统筹的效率。“⼗四五”时期，财政必须给教育、
农业以及其他各重点领域以充分的资⾦⽀持，同时应跳出“法定”思维定势，根据事业发展需要与财政资⾦的可能，更加合理地安排预算，统筹财政资⾦的使⽤。这就要求进⼀步优化财政⽀出结构。
进⼀步提⾼预算透明度，增加预算编制和执⾏的受监督程度。进⼀步提⾼财政收⼊预测的准确度，为科学分配财政资⾦提供收⼊基础信息。与财政⽀出标准相结合，推⾏更切合实际的公共部门财务管理制度，从⽽进⼀步提⾼预算编制的科学性，增强预算的可执⾏⼒。
完善现代财政制度不仅仅表现在制度⾃⾝的完善上，⽽且还应与技术进步相结合，通过技术⽀持，促进财政管理的现代化。数据信息处理能⼒的提升促进财政运⾏效率的提⾼。推进⼤数据、⼈⼯智能、区块链、互联⽹+等技术在财政管理的应⽤，提⾼包括税收征管、预算管理等在内的财政管理⽔平。
5.⽴⾜国情，为推动⼈类命运共同体的形成做出中国财政的贡献。中国参与全球性公共产品的提供，并在其中承担相应的财政责任，这适应了对外开放进⼊新阶段的需要。同时，中国财政应牢牢⽴⾜中国是⼀个发展中国家的国情，以经济建设为中⼼，参与国际新规则的制定，促进⼈类命运共同体的形成。“⼗四五”时期，这个基本国情不会改变。⽆论国际风云如何变幻，世界经济联系会越来越紧密，财政政策的国际协调将变得更加重要。全球发展⾯对的不确定性事务越来越多，各国需要携⼿共同应对，这⼀⽅⾯是对现有秩序的继承，另⼀⽅⾯也要求新规则的确⽴，中国都需要在其中发挥
越多，各国需要携⼿共同应对，这⼀⽅⾯是对现有秩序的继承，另⼀⽅⾯也要求新规则的确⽴，中国
都需要在其中发挥作⽤，财政可承受⼒是⼀个重要约束条件，必须充分考虑。（作者：中国社会科学院财经战略研究院杨志勇）
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