民法典解读
【编者按】
《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”），共7编1260条，10万多字，条文多、体量大、编章结构复杂，专业术语很多，需要通过加强解读，聚焦民法典总则编和各分编相关规定，把握好核心要义和重点问题，使 大家认识到这既是一部保护自身权益的法典，也是全体社会成M都必须遵循的规范。因此，宣传好实施好民法典具有重大意义。
为了帮助广大读者了解民法典，尤其是了解掌握民法典中与民政业务工作密切相关的内容，本刊开辟“民法典 解读”专栏，邀请法学专家和学者围绕民法典确定的有关民政工作的相关法律制度进行系列解读，包括：基层众性自治组织履行监护职责、民政部门作为监护人、法人制度新安排、婚姻家庭、从民法典的赠与合同到慈善法的慈善捐赠、老年人权益保护等相关规定的解读。
◎李健
《中华人民共和国民法典》于2020年5月28日经第 十三届全国人民代表大会第三次会议通过，并将于2021年1 月1日起施行。民法典在我国社会主义法律体系中具有重要 地位，与我们每个人都密切相关。
本文解读的内容，严格说来并不完全是新问题，因为 早在1986年制定的民法通则（1987年1月1日开始施行）就 对居民委员会、村民委员会有关同意、指定监护人以及担任 监护人这三种情况作了明确规定。三十多年来，虽然说需要 作为基层众性自治组织的居民委员会、村民委员会担任监 护人或者履行监护制度相关责任的情况并不是普遍的，甚 至可能是少量的，但是随着民法总则尤其是民法典的颁布施 行，居民委员会、村民委员会的法定监护职责又一次提醒我 们，不仅要学习了解民法典关于监护制度对居民委员会、村 民委员会的各项规定要求，还需要每一个居民委员会、村民 委员会认真面对并随时准备履行好相关法定职责。
首先让我们先了解一下民法典围绕监护制度都规定了 哪些与居民委员会、村民委员会有关的内容。
民法典第一编总则第二章“自然人”部分的章节中，涉及居民委员会、村民委员会明文表述或者指向表述的条款就有十几处，主要集中在“第二节监护”部分，如果把这些 内容梳理一下，可以将民法典中监护制度涉及到居民委员 会、村民委员会参与或者履行职责的情形分为以下七种：一是申请认定。即可以向人民法院申请认定某个不能 辨认或者不能完全辨认自己行为的成年人为无民事行为能 力人或者限制民事行为能力人。也就是说当居民委员会、村民委员会发现本居住地区的居民，他（她）虽然是成年 人，但却出现了不能辨认或者不能完全辨认自己行为的状 况，那么根据民法典第二十四条的规定，居民委员会、村 民委员会可以向人民法院申请认定该成年人为无民事行为 能力人或者限制民事行为能力人。
这里有几点需要注意：
第一，这项申请不是必须为，而是可以为，也就是说 居民委员会、村民委员会可以申请，也可以不申请，是否 申请，由居民委员会、村民委员会经过研究根据实际情况 确定；这项申请关系到随后的当事人的监护问题以及一系 列民事权益，因此需要慎重对待、严格依法办事。
第二，在什么情况下居民委员会、村民委员会认为可 以向人民法院申请认定呢？不能辨认或者不能完全辨认自 己行为的成年人，如果没有利害关系人，或者其利害关系
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人不提出申请，也没有其他组织，包括学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织提出 申请，民政部门也没有向人民法院提出申请，而居民委员 会或者村民委员会认为向人民法院申请认定该居民为无民 事行为能力人或者限制民事行为能力人符合其本人利益，也符合公共利益，就可以向人民法院申请。
人大专家独家解读民法典相应地，被人民法院认定为无民事行为能力人或者限 制民事行为能力人的，经本人、利害关系人或者有关组织 申请，人民法院可以根据其智力、精神健康恢复的状况，认定该成年人恢复为限制民事行为能力人或者完全民事行 为能力人。
也就是说，居民委员会、村民委员会的申请认定权，还包括向人民法院申请认定恢复该成年人为限制民事行为 能力人或者完全民事行为能力人。可见，居民委员会、村 民委员会有责任对被人民法院认定为无民事行为能力人或 者限制民事行为能力人的情况予以必要的、持续的关注，这也是其作为基层众性自治组织认真履行好维护公民合 法权益的职责所在。
二是监护权的同意。即同意个人或者组织担任未成 年人的监护人。一般情况下，父母是未成年子女的监护 人。如果未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、按顺序担任监 护人，如果没有祖父母、外祖父母、兄、或者他们都没 有监护能力，那么其他愿意担任监护人的个人或者组织可 以担任监护人，但是只有他们主观上愿意担任监护人还不 够，还须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或 者民政部门同意才行。请注意，这里的“同意”，只赋予 了居民委员会、村民委员会和民政部门，而在前述“申请 认定”的情形中，还有其他一些组织。那么居民委员会、村民委员会根据什么原则同意或者不同意呢？当然重要的 是看那些愿意担任监护人的个人或者组织当中，谁担任监 护人更有利于被监护的未成年人的最大利益。
此项同意，还包括（第二十八条）同意为无民事行为 能力或者限制民事行为能力的成年人担任监护人。一般情 况下，无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人由 其有监护能力的配偶、父母、子女、其他近亲属按顺序担 任监护人，如果没有配偶、父母、子女、其他近亲属，或 者他们都没有监护能力，需要其他愿意担任监护人的个人 或者组织承担监护职责，那么同样的，这时候就还须经该成年人住
所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同 意才行。这里，同意谁担任监护人，仍然需要从有利于被 监护的该成年人的利益出发。
三是指定监护人，即监护权的指定。依法具有监护资 格的人可能有多人，而且可能处于同一顺序。依法具有监 护资格的人之间可以协议确定监护人。协议确定监护人应 当尊重被监护人的真实意愿。但是当出现对监护人的确定 有争议的情况，或者依法具有监护资格的人之间确定监护 人没有达成协议，法律规定“由被监护人住所地的居民委 员会、村民委员会或者民政部门指定监护人”，那么，如 果“有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定 监护人；有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护 人。”这一规定表明：法律虽然赋予了居民委员会、村民 委员会、民政部门指定监护人的职责，但这种指定并不是 最终的，如果有当事人不接受不认可这一指定，可以直接 向人民法院申请指定监护人，由司法机关最终决定。
居民委员会、村民委员会、民政部门或者人民法院应 当尊重被监护人的真实意愿，按照最有利于被监护人的原 则在依法具有监护资格的人中指定监护人。
监护人被指定后，不得擅自变更；擅自变更的，不免 除被指定的监护人的责任。这里的“不得擅自变更”，不 是说不可以变更，而是要按照法定程序变更。
四是担任临时监护人。当发生对监护人的确定有争议 的情况，在依法指定监护人之前，被监护人的人身
权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，由被监 护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关 组织或者民政部门担任临时监护人。这里，将居民委员 会、村民委员会担任临时监护人作为首选，充分体现了法 律最大程度地从保护被监护人合法权益的原则出发，不会 因为对确定监护人有争议，而使被监护人的人身权利和财 产权利处于无人保护状态，哪怕这种状态是暂时的。
五是直接担任监护人。依照民法典第三十二条的规 定，如果出现没有依法具有监护资格的人的情况，监护人 由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监 护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。这里的“具 备履行监护职责条件”，是指居民委员会、村民委员会有 能力履行监护人的职责，代理被监护人实施民事法律行 为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权 益等。法律对履行监护人职责的能力是有很高要求的，因
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此，如果出现没有依法具有监护资格的人的情况，还是首 先考虑由民政部门担任监护人，如果民政部门认为被监护 人住所地的居民委员会、村民委员会具备履行监护职责条 件，该居民委员会、村民委员会也认为自己有能力履行监 护职责，则可以担任监护人。
六是为被监护人安排必要的临时生活照料措施。实际 生活中因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行 监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护 人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为 被监护人安排必要的临时生活照料措施。
这里把居民委员会、村民委员会放在民政部门之前，虽然是并列的表述，但是还是考虑到由居委会或者村委会提供 临时生活照料措施，具有一些便利条件。同时，民政部门也 应当从基本民生保障的职责出发，指导居民委员会、村民委 员会照料被监护人。虽然是必要的临时生活照料措施，实际 上相当于临时监护人的角，所以，做好这项工作很重要，也体现了以人为本、权益保护、以人民为中心的法治理念。
七是可以提出撤销监护人资格的申请。民法典第 三十六条第一款规定：“监护人有下列情形之一的，人民 法院根据有关个人或者组织的申请，撤销其监护人资格，安排必要的临时监护措施，并按照最有利于被监护人的原 则依法指定监护人：（一）实施严重损害被监护人身心健 康的行为；（二）怠于履行监护职责，或者无法履行监护 职责且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，导致被 监护人处于危困状态；（三）实施严重侵害被监护人合法 权益的其他行为。”这实际上既是对监护人履行监护职 责的一项监督措施，以防止不合格监护人损害被监护人利 益，同时也是一条法律救济措施。
当居民委员会、村民委员会发现监护人有上述三项情 形之一的，无论其他依法具有监护资格的人，学校
、医疗机 构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法 设立的老年人组织等，有没有向人民法院提出申请撤销该监 护人资格，居民委员会、村民委员会一旦发现或者接到举报，都应当尽快依法采取行动。为了保障这项法律救济措施的有效 实施，民法典第三十六条第三款还进一步规定：“前款规定的 个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人 资格的，民政部门应当向人民法院申请。”这一款的规定就 是为了使保障被监护人的合法权益的措施不落空。
法律为什么赋予居委会、村委会这么重要的职责，基层众性自治组织性质如何理解？居委会、村委会如何担当 重任，为履行好与监护制度有关的职责应当注意哪些方面？
首先，法律为什么赋予居委会、村委会这么重要的职 责，如何理解其基层众自治组织的性质？
我国宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地 区设立的居民委员会或者村民委员会是基层众性自治组 织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居 民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系 由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事 务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且 向人民政府反映众的意见、要求和提出建议。”
基层众自治制度是我国宪法确立的一项政治制度，这项制度的实现主要是通过具有宪法地位（宪法确立）的居民委员会和村民委员会这两类基层众性自治组织的职 能作用发挥，并通过居民委员会组织法
和村民委员会组织 法这两部宪法相关法律有效实施。所以，居民委员会和村 民委员会不同于一般的基层组织，其基层众性自治组织 的基本性质和法律地位是宪法确立的，居民委员会组织法 和村民委员会组织法正是围绕这一基本属性对其组织和活 动进行规范。民法典之所以赋予居委会、村委会这么重要 的职责，恰恰是因为它们所具有的“办理本居住地区的公 共事务和公益事业”的法定职责，以及法律确立的它们同 基层政权的相互关系。民法典将监护职责的兜底保障即国 家监护职责赋予了民政部门，同时也赋予了具备履行监护 职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会，从这个意义上讲，居民委员会、村民委员会履行监护职责 是国家监护制度的一种延伸和重要补充。
其次，怎么判定居民委员会、村民委员会是否有能力 担任监护人呢？居委会、村委会如何担当重任，履行好与 监护制度有关的职责呢？
居民委员会、村民委员会首先应当认识到这是一项重 要的法律责任。这是居民委员会、村民委员会基于基层众 性自治组织的法律属性和法律地位以及相应的法定职责，在 民事法律制度框架下赋予的相关职责，也可以说是其基层 众性自治组织的职责延伸民事法律关系领域。其实民法典对 居民委员会、村民委员会如何依法履行好监护人职责都讲得 非常清楚了，关键是居民委员会、村民委员会的每一位成
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经验撷英
四是立足治理有效，努力用“网格化”结出“平安 果”。推行“党员积分制管理”，用活党员“积分卡”，提高党员履职效能，发挥好党组织战斗堡垒和党员先锋模 范作用，夯实了党的众基础。
五是立足生活富裕，倾力增进民生福祉。推进开展 土地股份合作制改革，通过保底分红和二次分配增加土地 流转收入。同时，鼓励村民利用现有资源投资餐饮、民宿 等，把田园风貌化为发展资源，实现了共同致富。
“9”—推动经济发展，形成“九园荟萃”独 具区域特的经济发展新模式
“9”寓意持久发展、协调发展、久久为功。近年来，红安村注重特发展，全面发展，各种要素资源跨区域流 动，新的经济业态、新的经济形式加速度发展，实现了晟 泽生态农场、百春农业生态园、甜蜜葡萄园、缤纷桃园、幸福农庄、富民桑园、信息产业园、美丽家园、休闲文化 园“九园荟萃”的特风貌。
一是建设生态农业，推动特发展。红安村从传统的推 进土地流转、兴建以大农业为主的家庭农场，转型为推动绿 生态发展，形成了晟泽生态农场、百春农业生态园、甜蜜葡 萄园、缤纷桃园、富民桑园等“农业+生态”的农旅集合新业 态。充分利用市场经济优势，为产业园发展提供精准到位服务，满足不同市场需求，调动基层党员和各类志愿服务者积 极性，共同参与产业发展。先后建成300亩有机大米种
植基 地、400亩良种种植、500亩“一片林”工程示范基地、100 亩葡萄园。占地500亩，集花卉、苗木、垂钓、休闲、民宿 等于一体的百春农业生态园，有效拓开了富民强村新路径。
二是引进新兴产业，实现高质量发展。红安村在镇党 委政府的领导下，吸引东台市电子信息产业园成功落户本 村，形成3C精密电子制造、高端机械装备等产业链条。曾经工业零基础的村，如今有了50多家企业，为红安人开辟 了致富新路。
三是完善服务设施，提升众幸福感。一方面，充分 尊重众意见，从农民最关心的路、桥建设入手，兴办实 事工程，从改善农村人居环境破题，打造独具红安特的 乡村美景。另一方面，整合资源，变废为宝，将兴建沿海 高速的取土坑建成生态园，同时建设新房屋220户，并清除 垃圾、清理河道、拆空房、建新房。红安村规范化管理有 序推进，全村人人思发展、个个话改革，村风民风不断好 转，连续十年无一人到东台市级以上信访，无一起刑事案 件。先后被评为“江苏省文明村”“江苏省和谐社区建设 示范村”“江苏省民主法制示范村”，2019年又获得“全 国生态文化村”“国家森林乡村”荣誉称号。■
作者单位：江苏省东台市民政局
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员需要认真学习领会民法典的这些具体条款，掌握其立法 本意和核心意义，居民委员会、村民委员会成
员应当积极 主动作为，认真学习掌握民法典相关法律知识，切实担负 起履行好监护人的职责，否则就要承担相应的法律责任。
居民委员会、村民委员会应当明确知晓：（1) “监 护人依法履行监护职责产生的权利，受法律保护。”（2)“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担法律责任。”（3) “监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利 益外，不得处分被监护人的财产。”（4) “未成年人的监护人履行监护职责，在作出与被监护人利益有关的决定 时，应当根据被监护人的年龄和智力状况，尊重被监护人 的真实意愿。”（5) “成年人的监护人履行监护职责，应当最大程度地尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事独立处理 的事务，监护人不得干涉。”这些都是对监护人的约束性 规定，目的就是使被监护人的合法权益不受侵害，这也正 是法律设计监护制度的初衷。
随着全面依法治国进程的不断推进，随着社会治理体 系和治理能力现代化水平和法治化水平的提升，下沉到基 层的法治资源也会逐步增加，在一些地方，已经建立了一 村一法律顾问制度，很多法律服务工作者包括律师担任村 (居）法律顾问，参与法治公益行动，为基层众性自治 组织依法履行职责包括监护职责提供了有力支持，作为居 民委员会、村民委员会也要充分利用好这些宝贵资源，依 法开展工作，积极主动维护居民权益，不辜负宪法和法律 赋予的神圣职责。■
作者系民政部基层政权建设和社区治理司一级巡视员
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