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区域治理
RULE OF LAW
作者简介：董雯文，生于1989年，硕士研究生在读，研究方向为民商法。
——以特别经济保障机制的角度武汉工程大学法商学院 董雯文
摘要：在员额制改革后，法官的薪酬保障制度改革落后于总体改革趋势，与其单独职务序列改革不配套，薪酬保障不能顺利推进，法官离职率相较于改革前大幅度提高，如果不能及时出台与员额制改革相配套的法官薪酬制度，就无法淘汰平庸者，更无法留住优秀的法治人才，实现以薪酬制度刺激和约束法官的目的。因此，针对法官特殊职业出台经济保障制度势在必行，这种经济保障制度包括薪酬制度、退休金制度，以及特殊职业风险的经济补偿制度。
关键词：法官薪酬；法官离职；特别经济保障机制中图分类号：D523.32
文献标识码：A
文章编号：2096-4595（2020）30-0073-0003
2020年11月13日，哈尔滨市双城区人民法院周家法庭的一名法官在单位被杀害。起因是行凶男子欲离婚，其房产证被妻子交到法院，该男子酒后法官闹事，趁法官出庭其他案件的休庭期间，将法官拖入收发室，将其刺死。这已经不是第一起法官被杀的案件。四年前北京市昌平区人民法院回龙观法庭法官马彩云被击身亡，此事件骇人听闻。上述案件与法官员额制改革后的法官离职引起了社会对法官职业的热议。
一、问题的提出
法官是一个特殊的职业，司法作为解决社会矛盾的最后渠道，而法官则是各种激烈矛盾的中心，他必须凭借专业知识，依照法律事实，迅速得出法律结论，并且以国家审判机关的名义作出最终的判决，对于上述所有活动，法官都必须亲自介入并高度参与其中，在这个过程中，法官必须面对来自各方的压力，除了案件当事人之外，还包括舆论、领导批示（暗示）等，这一切压力具体到法官而言，是他们必须面对的实实在在的威胁以及真刀真的伤害，他们承受着巨大的职业风险，如果没有与之配套的法律制度保障法官的切身利益，甚至人身安全，那么他们要么放弃法律原则屈从于世俗，要么坚持法治理想，成为邪恶势力摧残的对象。要解决法官的稳定性，首先要解决对法官作为特殊的职业，需要建立特殊的保护，让法官在经济上能享受利益，在社会地位上能受人尊重。目前我国关于法官薪酬制度的规定并不具
体，甚至在法官员额制改革后出现法官收入不如从前的例子。对法官这种特殊职业，在薪酬管理方面应当不同于普通公务员，此处的薪酬管理不单单指法官履职期间的薪酬水平以及薪酬增加制度，还包括法官的退休金制度以及职业特殊风险的经济补偿制度。
（一）针对法官职业特殊保障的立法层级都不高
从我国目前的立法现状来看，对法官职业保障的立法层级都不高。而在国外，由宪法规定法官的地位或者保障制度是外国宪法的通例。如《俄罗斯联邦宪法》第120条规定：“法官是独立的，只服从于俄罗斯宪法和联邦法律。”《意大利宪法》第101条第二款规定：“法官只服从法律。”《泰国宪法》第190条规定 ：“审判官员和司法工作者，可以独立地依据法律规定对诉讼案件进行审理和审判工作。”《美国联邦宪法》规定，罢免联邦法官必须经过弹劾程序，经参、众两院通过，方可成立。弹劾程序与对总体的弹劾程序相同。上述国家都以宪法的形式保障了法官在国家中不可撼动的地位。相比而言，我国宪法虽然设立了“人民法院与人民检察院”一节，但是内容是以组织形式和组织运行为核心，对法官的职业的特殊地位并没有涉及。
（二）法官履职期间的工资标准以及薪酬增加制度依然参照公务员体系执行
司法队伍对经验的特殊要求决定了法官的入职年龄与其他普通公务员岗位相比偏高，所以法官工龄年限要比一般公务员和企业人员短，如果按照现行的法官与公务员实行一样的工资核算方式，则法官检察官
队伍整体收入水平低于普通公务员。即使是员额内法官基本工资改革之后，基本工资上浮比例也普遍不高。法官工作强度大，任务繁重、工作时间长，并且还面临较高的职业风险和职业压力。在法官案件终身负责制的背景之下，法官所承担的责任和风险与其所收入并不匹配。
虽然新《法官法》第59条规定:“法官实行定期增资制度。 经考核确定为优秀、
称职的，可以按照晋升工资有特殊贡献的规定，提前晋升工资”，但实践中法官的工资标准大多仍是参照公务员体系执行。随着员额制改革的初步完成，Y 省2016年启动了法官工资套改工作，入额法官于2017年开始实行套改后的职务工资制度，其他类别人员则暂时沿用原工资待遇标准。由于套改后的工资等级主要取决于改革前法官的行政级别，因此基层法院的各类人员中，无论是否入额，其工资待遇实际仍由行政级别决定。截至2016年1月底，法官检察官的薪酬水平普遍没有大的改变，多数仍在执行原有薪酬发放标准，与地区社会平均工资水平差距较小，情况最好的上海也不过是当地平均工资水平的1.4倍左右，是地区最低工资标准的5倍。而美国联邦地区法院法官月薪是本国最低工资标准的11倍；英国地区法院法官则是9.9倍；意大利上诉法院法官是7.3倍；香港区域法院法官最高，达到29倍。除了对比法官收入与当地工资的倍数比例之外，在我国东部和西部的工资差距是特殊的存在，东部地区的法官因为其生活成本较高，法官的薪酬也较高，西部地区因生活水平低，法官的收入自然较低。但是，法官工作的复杂程度和所承受的压力都是现实存在、不分东西的，甚至在法治不发达的西部，法官所承受的社会压力可能会大于东部法治发达地区。因此，我国法官薪酬制度相较于国际社会的水平还存在很大差距，仍
然需要不断完善法官的薪酬结构体系。
（三）特殊职业风险的经济补偿制度有待完善
宪法作为一个国家的根本大法，对法官职业的特殊保障的不完善，那么下位法对法官的特殊职业风险的经济补偿制度就属于无本之源。目前我国就法官的经济补偿制度主
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要规定为：《公务员法》第77条，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲的，因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和有待。但是法律并未针对法官职业的特殊性作出具体的有针对性的规定。2005年，最高人民法官制定出台的《关于依法保障法官权利的若干规定》第6条，法官因疾病、伤残和死亡，暂时或者永久丧失工作能力的，其所在的法院应当按照规定对其个人或家属给予帮助。该规定也没有具体规定应当如何实施。2013年公布的《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》，提出要“完善因公牺牲，意外伤害等抚恤救助制度”。2019年修改后的《法官法》就“法官的职业保障”设立了专章，其中第58条到63条相比于以前有了较大的进步和完善，例如设立法官与公务员工资同步调整机制，法官因工伤亡之后的惠及亲属制度等。虽然都提到了对法官因公伤残或者死亡应给予法官本人或者其家属的补偿，但是规定并不具体，且补偿标准与普通公务员的相同，并没有考虑法官职业的特殊性，从经济利益上考虑，这种标准的补偿与法官及其家属所承受
的因其特殊职业带来的压力并不成正比。
二、法官薪酬制度的美国经验
（一）联邦法官的薪酬制度
根据美国 1923 年颁布、1949 年修订的《公务员分级法》(Classification Act)，美国公务员分几大序列，如政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等，包括联邦法官在内的司法人员享有单独的薪酬序列。在公务员系统内，联邦法官享受高薪酬待遇。按照法律规定，总统在向国会提交的公务员薪酬的建议中，首席大法官、众议院议长、副总统的薪酬水平应当相同。美国地区法院的法官与国会参议员、众议院议员的薪酬水平也应当相同。首席大法官工资与副总统(兼参议长)和众议长一样，仅次于总统。联邦法官的工资，均高于行政部门的副部长们。根据美国法院系统提供的官方数据，2015年，联邦地区法院法官的年薪为20.11万美元；联邦巡回法院法官的年薪为21.33万美元；联邦最高法院大法官的年薪为24.68万美元；联邦最高法院首席大法官的年薪为25.81万美元。
虽然美国法官的薪酬高于普通公务员，但是在基于相同的业务素养和从业经验来说，美国律师的收入远远高于法官，美国实践中也不存在大幅度给法官加薪的情况，法官也没有出现大规模离职，究其原因，除了美国《宪法》对法官终身制，法官的崇高社
会地位的肯定之外，也必须肯定美国法律制
度关于法官退休金制度和职业特殊风险的经
济补偿制度。
（二）退休金制度
根据美国宪法第3条的规定，法官的任
期为终身制。而这里的终身制不是法官应当
履行的义务，而是法官的权利，是美国以宪
法的形式肯定了法官的社会地位。美国的联
邦法官退休分两种，一种是以资深法官的身
份正常退休，即法官正常履职达到法律规定
的年龄和服务要求后，可以选择退休，也可
以选择不退休，领取该职位的薪酬。另一种
是因为能力丧失而退休。法官在连续或者不
武汉公务员工资待遇联系履职超过10年，由于永久性的丧失能
力，法官可以继续领取该职位的薪酬，履职
没到10年的，领取薪酬的一半。除了上述
退休金外，美国建立了职业年金制度，美国
的职业年金基金占国内生产总值的比重达到
66%。除了基本的企业年金外，美国有针对
法官及其遗属的年金制度，遗属年金由司法
遗属年金基金拨发，基金的部分资金来源于
法官的预先缴存。在经由联邦法官的书面同
意之后，在职法官扣留其在职薪酬的2.2%，
退休法官扣留其退休薪酬的3.5%，缴纳至
司法年金基金。在法官已按法定的比例进行
至少18个月的薪酬扣留，或已按比例进行
了至少18个月的基金缴存后，法官死亡之
后(不包括遭遇源于职业风险的暗杀)，其
遗属领取年金。其年金支付给法官遗孀或鳏
夫和子女。向遗孀或鳏夫支付的养老金应致
其死亡或达到55岁为止。向其子女支付的
年金到18岁，如果子女是全职求学，则支
付至21岁，如果子女处于精神或者身体上
的能力丧失不能自立的，则支付致其死亡或
者病愈。在数额上，支付给遗属的年龄，
不超过法官一定期间内平均年薪的一半，且
不少于25%。
（三）法官特殊职业风险的经济补偿
制度
从上述法律规定可以看出，我国对法官
特殊职业风险的经济补偿制度的条文设计，
特别是具体适用的法律实践，相较于美国这
类法治历史悠久的国家，还有很大的提升空
间。因为针对法官或者法官家人的人身伤害
甚至杀害行为在世界各国都不鲜见。根据资
料显示，美国从1980年至今有4名联邦法
官被杀害。因此美国专门设置了在法官被刺
的情况下，给予法官或其亲属经济补偿的特
别条款。法官或其家属获得该补偿的前提是
因履行职务的行为而被刺杀。具体来说，是
指法官在任职期间、领取退休金期间被刺杀，
如果仅有遗孀或鳏夫，退休金则支付给遗孀
或鳏夫；如还有独生子女，则向其支付法官
平均年薪的10%；如有多个子女，则向他们
合计支付法官平均年薪的 20%。如果没有遗
孀或鳏夫，但有子女，则在独生子女的情
况下支付法官平均年薪的 20%，在多个子女
的情况下合计支付法官平均年薪的40%。例
如，案件的当事人或辩护律师因对判决结果
不满怀恨在心，采取了报复性暗杀行为。如
果法官被刺杀与法官的职务行为完全无关，
如法官在日常生活中与他人发生冲突，导致
对方实施了致命伤害行为等。在该情况下，
法官的遗属无权获得对应的补偿。法官是否
因履职而遇害，需要经过一定审查、认定，
美国的法院行政管理办公室主任有权认定一
个司法官员被杀是否属于被刺杀，并在之后
的美国司法会议中复审确认。
三、法官薪酬改革的借鉴
目前我国的司法行政管理导致的高同质
化是当前法院体制的弊端，这种弊端造成的
后果是不分能力水平、职业性质、职业风险
享受统一待遇，加上司法体制改革后，特别
是法官员额制改革后，法院案多人少的情况
愈发严重，法官的工作压力有增无减，职业
风险逐渐加大，社会矛盾集中在法官，但是
法官的薪酬制度改革始终没有跟上，法官的
薪酬水平与法官精英化的改革路线脱节，导
致大量年富力强、具有法治理想的优秀法官
离职，据统计，2013年伤害法院辞职的法
官超过70名，较2012年有明显增加，2014
年共有105人离职，其中法官有86人，在
86人中，有17个审判长，43人拥有硕士以
上学历，63人是年富力强的70后，这种现
象与司法体制改革让平庸者主动离开法院的
初衷背离。所以，我们一方面要学习西方法
官精英化的体制；另一方面也应在薪酬保障
上给法官体面和尊严。
（一）提高立法层级
虽然我国《法官法》对法官薪酬做出了
规定，但是其立法层级还有进一步提升的空
间，目前我国就法官队伍建设、法官职业经
济保障出台过许多文件，其中也有创新的可
执行的制度，但是非常遗憾，这些文件过于
分散，且文件的层级较低，一直没有出台过
具体的执行制度，要保障法官的稳定，首先
建议将法官的社会地位和经济保障制度纳入
宪法条款，并且在《法官法》中对法官的薪
酬及薪酬增加制度做出具体的规定，避免制
度的原则化、空洞化和形式化。
（二）完善法官的退休金制度，推行法
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官企业年金制度
要提升我国法官的退休金水平，一方面可以继续实行曾经推行过的年金制度，另一方面还可以借鉴美国经验，实行弹性退休制度，通过延迟退休或者实行弹性退休制度等办法提升法官养老金的含金量。国家就法官退休年龄设定及其是否延迟退休年龄的问题，在中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中也提到“试点地方可探索延迟优秀法官、检察官的退休年龄”。所以针对法官应当设立准入年龄和可退休年龄，法官到了可退休年龄，可以选择继续工作，也可以选择退休，如果达到可退休年龄后继续工作的，则可以拿到更高的退休金。除此之外，应当根据法官的身体状况，设定一定的服务年限，如果法官超过服务年限后丧失行为能力，则应当领取足额的退休金，如果没有达到一定的服务年限丧失行为能力的，应按比例领取。
（三）完善法官职业风险的经济补偿制度
法官面对社会冲突，对法官由于履行职务导致的人身伤害，伤残甚至死亡，国家应予以补偿。虽然前述
我国对法官有补偿制
度，但是始终不够具体，操作执行难度较大，
本文提出以下建议：（1）对法官因公遇害的，
对其配偶及其未成年子女进行补偿，补偿金
应当不小于一定年份的法官工资，对配偶应
补偿至其退休，对未成年子女应当补偿至学
习毕业以后。（2）设立全国性的法官经济
补偿基金，对法官因公受伤受残进行补偿，
对法官死亡后其遗属进行补偿。
四、结论
员额制改革背景下，即使通过薪酬制度
改革，法官的薪酬制度标准也远低于其他国
家，国家对法官的基本工资与津贴也没有做
到完全的补偿，法官薪酬与法官所承受的巨
大压力并不匹配，虽然给法官较高的薪酬可
能会一时引起社会矛盾，但是参照已经实施
过的公务员的年薪制度，在引起热议后，也
被社会所承认，法官选拔制度，其严格程度
远远高于目前实行的公务员选拔制度，法官
高薪在执行一段时间后，必然会被社会所接
受。只有解决了法官的稳定问题，留住优秀
的法治人才，国家的法治道路才会走得更远。
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（上接第66页）
在房屋未拆迁的时候，根据每户拆迁户的实际需求和选取的安置方式，确定安置房的需求量，同时与开发商做好对接工作，将整个建设工作纳入系统的考量。如此，将会对资金的不足、质量的不过关以及进度的延期问题的解决，提供更大的可能。
（二）创新安置方式，独立选址融合合作开发
当前在拆迁的过程之中，存在的两种主要方式是，一是房屋安置；二是资金安置。这两种不同的安置方式各有其利弊，针对此，要对当前存在的安置方式进行改革创新。比如，对于安置房位置的选择，可以采取独立选址和合作开发的方式，一方面，政府通过异地安置的规划来详细地进行选址，在此基础之上，开发商进行开发建设，土地通过划拨的方式获取，地块建设的部分土地开发商要根据具体的安置房
需求量提供适量的安置房，同时部分块地要作为开发建筑商的自行开发，从而为开发商留有更多的平衡资金，保证建设工程顺利展开顺利完成。当然，在以公有制为主体，多种所有制经济共同发展
的市场经济环境之下，鼓励多种社会资本以
多种形式参与安置房的开发建设。
（三）创新集体土地拆迁安置选择机制
传统的安置方式就是在集体土地住宅拆
迁安置政策的基础之上，被拆迁户通过选
择货币补偿或住房补偿的方式来进行产权调
换。但在集体土地的基础之上，农村地区
拆迁货币补偿与城市住宅的拆迁货币补偿存
在较大的差异，这主要是城市与乡镇地区的
经济发展水平不同所导致的。针对此，要
制定明确的拆迁安置房的交易补贴标准，要
对传统的集体土地拆迁安置选择机制进行内
容创新和方法变更。通过市场发展的变化差
异，对现有的拆迁安置补偿方式进行合理设
计，逐步摆脱传统的产权调换路径依赖[2]。
切实将超出实际拆迁数量需求的安置房挤压
出来，从而进一步发展经济。在此过程之中，
仍然坚持拆迁安置房滚动建设的安置前提，
要确保拆迁人拥有一套限制的住房。
四、结束语
综上所述，拆迁安置房在建设管理过程
中存在着一些显著的问题，针对当前存在的
安置方式单一、规划布局不合理等的突出问
题，国家和政府以及社会都应该以更加积极
的心态去应对，对现有的拆迁安置房建设管
理方法进行更新和变革，在原址安置的模式
基础上拓展出更加具有吸引力的安置方式，
从而为城市的发展拓展更广阔的空间，推动
城镇化建设。
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