俞康云
内容提要：政府雇员制是我国各级政府探索的一项全新的用人制度，是我国政府行政行为的大胆改革。政府雇员制有利于解决政府人事制度短缺问题，节约政府的人工成本，提高政府的行政效率，有利于淡化官本位思想等。但同时，政府雇员制的实施过程中也发现了一些问题，如打击公务员的积极性、加剧了财政负担等。本文对国内政府雇员制的实现情况进行研究分析，总结出其优缺点并提出相应的改进对策。
关键词：政府雇员制 实施效果 存在问题 改进对策
一、 政府雇员制概述
公务员制始于英国，至今已有150多年历史，作为政府雇员制，它是构成西方国家公务员制度的一项专门制度。在西方国家，公务员一般被划为政务官和事务官，政务官随政党共进退，而事务官则为常任，没有重大过错不被解职。由于常任事务官自身的特点，造成了他们呆板、循规蹈矩、缺乏创新意识等问题。针对这种情况，西方国家采用政府雇员形式加以补充。政府从
社会上直接雇用法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶等普通技能型的低端工作人员。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占公务员队伍的10%—20%。政府雇员制在实际运行中具有人才选用及进出自由度大和灵活性强，人才使用实用性强等特点。
政府雇员制是指纳税人出资委托政府从社会上雇用专门的人才服务于政府某项工作或某一政府工作部门，但雇员不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制的一种人事制度。国外政府雇员制度的出现是针对传统西方公务员制度存在的弊端进行改革的结果，而且这种新的政府人事管理模式对传统的公务员管理模式带来了巨大的冲击，大大提高了政府的工作效率。政府雇员制在我国的推行始于2002年6月。当时，随着《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台，吉林成为国内首个吃螃蟹的地区，随后，上海、无锡、武汉、深圳等地都推出了这项制度。
二、 政府雇员制实施的积极效果
在我国，政府雇员制作为对传统公务员制度的补充，是一种新的用人机制，以契约决定雇佣双方的权利义务关系，是对政府部门人事制度的创新，它灌输着一种科学的人力资源管理理
念。近几年，随着政府雇员制研究的深入，各地政府都开始推行或试行这项制度。与传统的公务员制度相比较，政府雇员制因其独特的优势在实施中达到了如下积极的效果：
(一) 改变传统的人员录用机制，增加政府人事制度的选择
政府雇员制是用人制度的一种有益补充，深化了我国人事制度改革。雇员制引入了市场化、契约化的概念，解决了人员能进不能出、“铁饭碗”、终身制和不能合理流动等问题，实际上带来的是用人观念上的一种变化，促动政府部门按照市场经济的规律与手段去吸引人才，使用人才。传统的公务员制度严格按照法定的人事规则进行人事任命，其资格标准和用人程序相对比较僵化，工资和年功晋升制过于公式化的。不利于用人单位根据本单位的需要招聘急需的专业人才。而政府雇员制采用市场价格决定人才报酬，有利于吸引政府急需的专业技术人才，为传统的政府人事制度注入了活力。它的契约用工形式有利于解决政府机关人员流动机制不畅通，人员能进不能出的问题；它因事设岗，因时而择，职责明确，有利于政府人力资源的合理配置和利用；它的形式灵活，各地可以根据实际自行修改，简便易行。因此，政府雇员制作为一种新的人事制度，为政府带来更多的选择权。
(二) 节约政府的人工成本
从政府管理成本上说，每录一个公务员，就意味着要包这个人一辈子，从工资待遇到福利保障，其“供养”成本算下来，并不如请一些临时性的雇员来得“廉价”。 以珠海市为例，据测算，在2006年“供养”一个普通的科员每月需支付5736元(不包括办公经费等，下同)，每年是68832元；而“供养”一个科长每月需支付8743元，每年是104916元；供养一个副处长每月需支付11008元，每年为137096元。而雇请一个3档普通雇员每年只需57600元，也就是说，以4—7万元的年薪就可以雇请到具有中等技能水平的专业技术人员来从事专业技术工作。如果按传统的管理模式，现在4档政府雇员能够胜任的IT作，需要支付相当于科长的薪酬，即每年是104916元，但使用政府雇员却只需要支付67200元。由此看来，雇请政府雇员在降低政府人工成本方面的效果一目了然。
(三) 提高政府的行政效率
在现有的公务员体制下，政府录取的公务员大多数是一些通用型人才，特别是刚毕业的高校学生，虽然适应面较广，但缺乏工作经验、专业经验，使用起来往往不能得心应手，同时还增加了行政成本( 如培训成本、时间成本 )。而雇用的政府雇员，因为本身就是有经验的专业技术人员，可以马上发挥作用。引入竞争机制，调动公务员的积极性、主动性和创造性。由
于公务员的身份具有稳定性，因此，从整体上来讲，我国公务员系统内、外部的竞争机制比较缺乏，或者说，竞争机制的效果不佳。从社会上聘用人员进人政府机关工作，对公务员也形成了一定压力，特别是那些占用雇用单位编制的雇员，在一定程度上可以说是“占了公务员的位子，抢了公务员的饭碗”。在这种情况下，公务员与雇员之间就有了竞争，如果这种竞争机制发挥得好，就可以充分调动公务员的积极性、主动性和创造性，提高政府的行政效率。
(四) 有利于淡化官本位思想
在我国，受传统文化和制度不完善等多方面因素的影响，目前公务员的“官本位”意识还很浓厚。政府而政府雇员制的引入可以淡化这种意识，减少“溜须拍马向上爬”的现象。主要是因为政府雇员采用的是合同雇佣的形式，只凭自己的专业技术和知识吃饭，而且政府雇员只按合同要求办事，不用应付一些复杂的人和事，在一定程度上甚至可以置身于官场之外，有助于避免无谓的官场游戏和政治斗争。政府雇员制体现的是新公共管理理念，他们与政府之间是平等的雇用关系，没有职务上的上下级关系，这种契约形式也可以冲淡官本位意识。
当然，在政府雇员制的实施的这几年，我们不难看出政府雇员制还存在各种不同的问题，如政府雇员的人事管理问题、政府雇员与公务员之间的关系处理不当等，这些问题在实施过程
中不断的暴露出来。
三、 政府雇员制实施的消极效果
(一)降低政府公务员的积极性，并加剧政府财政负担
政府雇员制在我国作为一项新的人事制度在人事管理方面还不规范，缺乏相应的体制来约束。由于很多地方政府只看到了政府雇员制的积极效果，没有进行适当的调查分析就盲目上马，引发了很多问题。诸如政府公务员的考核是从“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面进行的，所以对政府公务员的能力要求也很高。在不影响自己工作稳定性的基础上而获得升迁，他们就必须不断强迫自己去主动学习和接受新事物，尤其是那些对技术要求很高的专业的工作。然而政府雇员制实施以后，政府雇员虽然也是对政府负责，但他们不占用行政编制，不行使行政权力，不会对公务员的位置构成威胁。也就是说，既不存在雇员干得好可以辞退公务员，也不会影响公务员的工资、晋升、奖励等。因此在这种情况下，政府公务员就会慢慢的降低自己主动学习的积极性，随着安逸的时间一长，有的人甚至会丧失学习的能力，从而对政府雇员形成极大的依赖。在这种情况下，有的政府雇员就有可能恃宠而骄，对政府部门提出转正并占用政府行政编制的要求，而政府部门在人才缺失的情况下，就很有可能答应这一
系列要求。如果这种情况成真，我们就要来算一笔账即政府雇员制的实施强调用高薪吸引人才，留住人才。一般的年薪都会在5万以上，而在沿海发达地区高级雇员的年薪在20万以上，如果以这种薪金和雇员们签下转正占编的终生协议，势必会给政府的财政造成极大的负担。
(二)政府公务员和政府雇员容易形成不同的小体，不利于工作队伍的团结
就如前段已阐述的那样，政府公务员和政府雇员的薪资待遇是存在很大差距的，目前各地的政府雇员普遍的薪金标准主要体现在四个档次内，即10万以内、10至20万、20万至30万、30万以上，如深圳、珠海等地的政府雇员大概与当地公务员的一般收入水平相当，属第一档次，吉林省等地区的政府雇员收入属于第二档次，而辽宁省的政府雇员最高可拿到30万元，当属第三档次，江苏省的部分政府雇员可以拿到高达50万元的年薪，则属第四档次。虽然我们常说知识就是财富，但如此巨大的收入差距任谁也想不明白，公务员与政府雇员的能力真的就差那么多吗？如果过于追求通过高薪解决政府面临的人才缺口问题，也会降低政府自身的“造血”功能，走粗放型而不是集约型的政府人事发展道路。还会带来政府雇员与公务员之间收入的“鸿沟”，形成“双因素”理论下的“武汉公务员工资待遇不患寡而患不均”的心理反差。而在这种心理反差的
影响下，极可能产生“凭什么他比我挣得多”之类的不满。而这些的不满一旦在公务员队伍中蔓延开来，那些“志趣相投”的人就可能会“团结”起来，组成自己的队伍对政府雇员的日常工作加以刁难和阻挠。而政府雇员也会在保护自己的心理建设上联合起来，这样公务员队伍和政府雇员间就会缺少沟通，误会重重，既不利于整个国家公务员队伍的团结，也不利于工作效率的提高。这样就会使得实施政府雇员制的初衷没有得到很好的贯彻，投入到政府雇员制中的钱也会付之东流，得不偿失。
(三)不利于政府雇员在期满后的发展
前面已经提到政府雇员是纳税人出资委托政府从社会上雇用的专门人才，他们服务于政府某项工作或某一政府工作部门，但他们不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制，而且一旦他们和政府签订的合同到期就必须离开政府部门，重新再新的工作。这首先就体现了政府雇员工作的不稳定性，其次，在政府部门从事的期间他们很可能已经适应了政府部门的工作习惯和作风，再要重新投入市场工作，他们将会需要一段很长的适应时间。
(四)政府雇员角定位模糊
政府雇员制的理论基础之一就是“委托——代理”理论，当代理人按照委托人要求行动且比委托人更了解运营情况时，会出现信息不对称，这时就有可能产生代理人按自己的利益行事并忽视委托人的利益的行为。在这种情况下，政府雇员不可避免的以“经济人”角出现在公共服务领域。而在我国地方政府目前试行的政府雇员制下，政府雇员是短期从事公共服务的社会个体，他们提供公共产品与服务，追求公共利益最大化，扮演着“公共人”的角。因此，政府雇员在角定位上具有模糊性与双重性，可能会产生自利行为[3]。而且政府雇员们也明白一旦合同到期就必须离开政府部门，重新新的工作，这样就会发生在合同期间，政府雇员会利用一些权力或者关系为自己寻新出路，造成新的难题。缺乏相应的体制去管理政府雇员，这是现在政府雇员制实施过程中的一大难题。
通过上述分析我们不难发现政府雇员制要想在我国顺利的实施还存在一些问题，然而存在问题并不代表我们要放弃这种新的人事制度，因为只要协调好政府雇员制与公务员制的关系，以公务员制为主导，政府雇员制作为公务员制的有益补充，二者相辅相成、共同发展，就能够促进我国政府机构的改革，使政府雇员制成为一项与公务员制度同等重要的人事管理制度。那么，如何解决政府雇员制实施过程中存在的问题呢，主要应该从以下几个方面人手。
四、 我国政府雇员制的改进对策
(一) 明确公务员的责任，加强现有公务员的素质建设
政府应该明确公务员的权利与责任，明确公务员的工作的目标，加强公务员的专业技能培训，使他们的工作生活充实起来，而不是整天想着自己如何遭遇不公平，如何把工作推给政府雇员。再者要明确政府雇员和公务员的直接领导，使他们清楚应该听谁指挥、对谁负责，以免出现多头领导，使得大家无所适从，影响工作效率，同时又造成责任无法追究。
而我国目前雇佣的政府雇员主要是应付突发性事务带来的超额工作量，而不是主要用来处理核心工作。而从我国目前的政府雇员的实行情况来看，雇用的主要是一些技术性较强的人才，这也就说明我国各级政府核心人才的缺乏，这将影响我国政府的总体行政水平。为了节约由于政府对这些“临时雇员”需求的持久性，形成永久性的“临时雇员”，而增加的人事成本，因而，发展政府雇员制首先是对我国现有公务员制度的完善，抵制“堤内不足堤外补”发展思想。现有公务员素质的提高，使公务员成为政府的核心雇员，让他们来领导日益增多的政府雇员工作。由于要担当标榜的作用，现有公务员就会主动加强学习的积极性。因此，加大现有公务的培训力度，增加现有公务员的法律、信息技术、经济等专业知识是解决政府人事工作中所面临问题的有效方法。
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