陆海岩
（中共新疆维吾尔自治区委员会党校
新疆
乌鲁木齐
830001）
[摘要]作为深化国家监察体制改革的重要成果，《中华人民共和国公职人员政务处分法》全面
系统地规范了政务处分制度，并依据《中华人民共和国监察法》对违法公职人员进行政务处分的主体、对象、程序、种类、适用规则以及法律责任等内容作出具体规定，是对全面落实公权力监察全覆盖要求的具体化，是全面系统规范公职人员惩戒制度的重要法律，是党和国家监督体系的重要内容，为推进和深化国家监察体制改革落实落细提供了明确的法律依据。
[关键词]权力监督惩戒措施全覆盖
[中图分类号]
D922.1[文献标识码]A [文章编号]1671-508X （2021）01-0035-04
收稿日期：2020-11-24
作者简介：陆海岩（1974-），女，中共新疆维吾尔自治区委员会党校法学教研部副教授，研究方向：法理与行政法。
政务处分这一概念，首次出现于2018年3月20日审议通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），并在第11条中明确赋予了监察委员会在政务处分过程中具有履行监督、调查、处置的相应职责，但是对于依法进行政务处分的法定情形、法定程序、适用规则等具体内容并未细化。为此，2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）共七章68条，全面系统地规范了政务处分制度，并依据《监察法》对违法公职人员进行政务处分的主体、对象、程序、种类、适用规则以及法律责任等内容作出具体规定，为推进和深化国家监察体制改革落实落细提供了明确的法律依据。
一、《政务处分法》是全面落实公权力监察全覆盖要求的具体化
习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调，深化国家监察体制改革的初心，就是要把增
强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带。①《政务处分法》的颁布实施，正是在推进和深化国家监察体制改革的基础上，依据《监察法》的相关规定，对政务处分职责权限得以实现而进行的具体化。
（一）将法定监察对象全部纳入政务处分范围《监察法》在第1条明确规定“实现监察全覆盖”是制定本法的目的之一，在第3条当中又概括性地强调了要对所有行使公权力的公职人员进行监察，
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为进一步落实对于监察全覆盖的具体要求，《政务处分法》将六类法定监察对象全部纳入政务处分的规范范围，并针对不同规范对象确定了相应的处分措施，以期通过国家法律形式切实消除对公权力的监督盲区。这就意味着，《政务处分法》已将所有的法定监察对象全部纳入了政纪监督的范畴之内，并以法律形式不断强化对所有公职人员的约束力，从而为进一步落实对公权力和公职人员的监督全覆盖迈出关键一步。
（二）将有关公职人员政务处分的法律规范进行全面系统整合
目前，针对违法公职人员应当给予的各类“处分”依据，分别源自于我国现行的《公务员法》《事业单位人员管理条例》《行政机关公务员处分条例以及事业单位工作人员处分暂行规定》等规范性文件。为进一步聚焦监察全覆盖，织密监督网络，《政务处分法》将相关法律规范进行归纳总结，并全面系统地概括为政务处分的适用对象、种类、法定程序以及救济途径等内容，逐步形成较为统一的政务处分标准、违法情形以及规范政务处分的实体法与程序法规则等，系统整合了政务处分的相关法律规范。以所列违法情形为例，《政务处分法》除了规范一些较为常见的，如贪污贿赂、滥用职权、收送礼品礼金等公职人员违法情形，除此之外，还将近年来出现次数比较多的“违反个人有关事项报告规定，隐瞒不报”“篡改、伪造本人档案资料”②“违反规定，在公务接待、公务交通、会议活动、办公用房以及其他工作生活保障等方面超标准、超范围的”以及“违反规定出境或者办理因私出境证件的”③等违法违纪情形列入违法行为，以提高监督的针对性和实效性，为监察机关真正落实对公职人员监督全覆盖提供强有力的法律依据。
（三）将公职人员政务处分的法定程序进一步规范统一
党中央再三强调，要“保证行政权、监察权、审判
他组织合法权益得到切实保障。”④由此，《政务处分
法》遵循对违法违纪的公职人员依法处分、对公职人
员的合法权益依法保护的原则，按照“事实清楚、证
据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”⑤
的要求，专章设置了“政务处分的程序”，体系化地统
一规范了政务处分的审理程序、决定程序、执行程
序、特别程序以及救济程序等，同时又明确赋予了被
处分人知情权、申辩权、非法证据排除请求权、请求
回避权、事后救济权等权利。并特别强调在调查取
证环节中，禁止和排除“以威胁、引诱、欺骗及其他非
法方式收集证据”、在救济程序中不得针对公职人员
所提出的复审、复核申请而加重对其所做的政务处
分等程序性规定，确保案件公正调查处理，推动政务
处分的规范化、法治化与专业化，将监察的震慑力贯
穿于公权力运行的每个环节。
二、《政务处分法》是全面系统规范公职人员惩
戒制度的重要法律
《政务处分法》对违法公职人员的惩戒措施，它
既关系着公职人员的切身利益，同时也是落实不敢
腐、不能腐、不想腐长效机制的具体体现，必须严格
在法治轨道上运行。因此，颁布实施的《政务处分
法》坚持问题导向，针对监督惩戒中的突出问题，进
一步强化对公职人员的管理和监督，形成了惩戒职
国家公职人员查询系统务违法行为的严密法网。
（一）明确规定政务处分的主体职责
《政务处分法》统一设置了处分的违法情形与适
用规则，明确以法律形式确立了政务处分和处分双
轨并行的二元处分体制。二者区别在于：一是实施
主体不同。实施政务处分的主体是监察机关，根据
《政务处分法》第3条的要求，依法定职权，按法定程
序，对违法的公职人员作出政务处分决定；公职人员
的任免机关、单位是作出处分决定的主体，并基于其
主体责任的具体要求，负有其对违法的公职人员依
法作出处分的法定职责。二是程序规则有所不同。
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在作出政务处分决定时，监察机关是依据《政务处分法》的程序规则依法履职；而公职人员任免机关、单位在作出处分决定时，则是依据与处分相关的法律法规及条例规定的处分程序予以规范。除此之外，《政务处分法》还赋予了监察机关在公职人员任免机关、单位履行主体责任违法或不当时，必须及时提出监察建议、督促其履行主体责任的监督职责，同时强调了对于违法的公职人员在政务处分过程中具有“一事不再罚”的原则，即两主体不得重复就同一违法行为给予政务处分和处分等行为规范，以强化对公职人员的监督管理形成合力。
（二）立法细化政务处分的幅度与后果
作为对违法公职人员的惩戒法，《政务处分法》明确规定了政务处分的种类及处分期限：警告（期限为六个月）、记过（期限为十二个月）、记大过（期限为十八个月）、降级（期限为二十四个月）、撤职（期限为二十四个月）、开除六个处分类型，并根据身份、职业等特点，针对不同类型的公职人员，设置了阶梯式的处分后果。例如，针对已离职或死亡的公职人员，如在其履职期间有违法行为的，监察机关可以作出“不再给予政务处分，但是可以对其立案调查”的处理决定；针对在基层众性自治组织中从事管理的人员，监察机关则视其违法行为的具体情形，作出警告、记过、记大过的处理决定，并由县级
或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金；针对无职可撤、无级可降的依法履行公职的人员，即未担任公务员或未在企事业单位担任职务的人员，监察机关可以视情节的轻重程度，分别给予警告、记过、记大过直至给予降低薪酬待遇、调离岗位、解除人事关系或者劳动关系的处理决定等，由此形成由轻到重、过罚相当的阶梯式制裁类型，以切实提高管理监督的针对性和有效性。
（三）织密依法管理公职人员的各项制度
为确保政务处分在法治轨道上运行，《政务处分法》多维度设置各项依法管理的监督制度。一是在
日常管理方面，严格规范政务处分程序制度，统一设置政务处分适用规则，特别是通过设置对非法收受财物，违反规定设定、发放薪酬或者津贴、补贴、奖金，违反规定向管理服务对象收取、摊派财物的或者在管理服务活动中态度恶劣、粗暴等侵犯管理服务对象利益的行为作出处分规定，进一步强化公职人员的日常监督。二是在监察机关自身监督管理方面，明确要求监察机关及其工作人员如存在以非法方式收集证据、收受被调查人或者涉案人员财物、窃取泄露相关信息、利用职权干预调查、以案谋私以及“违反规定处置问题线索”等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊情形的，将对其负有责任的领导人员和直接负责人员依法给予处理。三是在保护公职人员依法履职方面，进一步完善了听取被调查人陈述和申辩制度，增加被处分人员不服处分的救济途径，规范公职人员申请复审、复核权利制度等，进一步补齐监督制度短板。
三、《政务处分法》是党和国家监督体系的重要内容
党的十九届四中全会明确提出要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。《政务处分法》正是在实现对公权力监察全覆盖、确保公权力规范运行的背景下制定的，这既是坚持和完善党和国家监督体系的一项重要内容，也是全面深化国家监察体制改革的重要环节，其中坚持纪法贯通、法法衔接，是这部法律一以贯之的基本思路。
（一）坚持推进纪法贯通
推进纪法贯通是坚持和完善党和国家监督体系的重要环节。党纪与国法都是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在新发展阶段，“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。⑥例如，中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》，是一部对党员违纪实施“全覆盖”“零容忍”的惩戒规范，其中将警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍
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施的《政务处分法》，是一部针对违法的公职人员进行惩戒规范的重要法规，将监督惩戒的对象明确为所有行使公权力的公职人员；把既不是党员，也不是公务员或事业单位工作人员的违法行为全部纳入监督范围；将监督执纪的“四种形态”充分运用到法治反腐实践中，把公职人员相关的纪律要求依法转化为公职人员的法律义务，注重纪法协同；将依据危害程度和情节而确定的不同类型违法公职人员的政务处分幅度，细化为由轻到重的处分种类，切实推进纪法贯通，有利于实现依法治国与依规治党的有机统一。以第33条第3款为例，其内容与《中国共产党纪律处分条例》第87条相对应，明确将“纵容、默许特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的”，予以警告、记过或者记大过；对于情节较重的，予以降级或者撤职；对于情节严重的，予以开除的内容有效贯通，从纪律责任到法律责任，整合完善了与党纪处分相对应的政务处分制度，进一步推动了党内监督和国家机关监督的有效贯通。
（二）坚持促进法法衔接
法法衔接是坚持和完善党和国家监督体系的重要举措。《政务处分法》在处分种类、处分期间等方面与《公务员法》《监察法》《刑事诉讼法》等现行法律法规保持一致，共同构筑公职人员全覆盖、适用规则相统一、处分种类相一致的惩戒职务违法、犯罪的严密法网，助力党和国家监督体系的不断完善。例如，《政务处分法》在第32条第3款关于压制或者打击报复依法行使批评、申诉、控告、检举的行为，给予警告直至开除的处分内容，与《公务员法》第59条中关于不得压制或者打击报复依法进行批评、申诉、控告、检举的规定相互衔接。在第49条中关于司法机关已经针对依法应当受到刑事责任追究的公职
人员，作出了生效判决、裁定、决定及其认定的事实和情节的，监察机关应当根据已生效裁定依法作出政务处分决定的规定与刑事法律相互衔接；其中，针对依法处罚决定认定的事实和情节，经法定程序依法作出
政务处分决定的规定，与行政法律相互衔接；同时针
对已作出政务处分的监察机关，可以根据司法机关、
行政机关依法改变原生效判决、裁定、决定的情况，
视情形，作出变更处理决定等规定，进一步推进了对
违法公职人员政务处分工作的法治化。
注释：
①习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革［J］.求是，
2019（1）.
②《中华人民共和国公职人员政务处分法》第29条［N］.人民
日报，2020-07-70.
③《中华人民共和国公职人员政务处分法》第31条［N］.人民
日报，2020-07-07.
④党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和
完善中国特社会主义制度、推进国家治理体系和治理
能力现代化若干重大问题的决定》［N］.人民日报，2019-
11-05.
⑤《中华人民共和国公职人员政务处分法》第5条［N］.人民
日报，2020-07-07.
⑥中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》［N］.
人民日报，2017-06-26.
责任编辑：郭建勇刘林
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