*[收稿日期]2011－11－25
[作者简介]杨玉花（1979—），女，安徽省宿州市人，安徽广播电视大学宿州市分校助教。
当前的国际司法界普遍认为社区矫正是现代刑事政策的主要趋势，代表着犯罪矫正的一种新的走向，认为其对刑期短的轻刑犯和青少年的改造十分有利。社区矫正制度在我国的才刚刚确立，目前这个方面的法律覆盖率几乎为零。我们必须加快相关的立法工作，将一系列的繁琐而复杂的细节通过立法的进程转化为简明而便捷的条文，为社区矫正工作搭建起“有法可依，有法必依”的法律平台。
一、社区矫正的渊源
社区矫正最早出现在英国。公元10世纪，英国亚西路斯旦王在公元940年制定的法律（A Law of
King Athelstan ）中规定：“应处刑之15岁少年，不执
行其刑而委托僧侣予以监督，倘其再有触法行为时，始处其原曾判决之死刑。”这与当前的社区矫正在本质上极其相似，不过只针对少年犯，并且交给僧侣进行监管矫正。1973年英国颁布了《刑事司法法》该法首次规定了“社区服务”刑种，之后欧美各国纷纷效仿，现在已在世界很多国家实施开来。而以英国、美国、法国、加拿大、澳大利亚、日本、瑞典较为成熟。许多国家适用社区矫正的人数甚至已大大超过监禁人数。例如加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、美国等国家，社区矫正对象的人数已超过了犯罪人数的70％。
我国于2003年7月10日，、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于社区矫正工作的通知》，确定在江苏、上海等六省、市进行社区矫正试点工作。2009年在全国全面试行，截至2010
年12月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作，覆盖全国91％的地（市、州）、
72％的县（市、区）和65％的乡镇（街道）。各地累计接收社区矫正人员59．8万人，现有社区矫正人员27．8
万人。可以说我国的社区矫正制度工作虽然起点晚，却发展迅速。在短短的几年之内就取得了举世瞩目的成绩，社区矫正制度的法制化建设也即将提上日程。
社区矫正是与监禁矫正相对的一种行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国社区矫正制度作为刑罚执行制度改革的一种尝试，采取在中央的统一部署下先试点后立法的做法。刑法修正案（八）的通过，把社区矫正制度法制化，这既是改革我国刑罚执行制度的重要举措，也是完善社会主义法制的内在要求。具有划时代的意义。
二、试点以来社区矫正工作起到的积极作用（一）社区矫正制度在我国的建立是大势所趋，是顺应社会发展的潮流
我国在计划经济时期，国家的经济、社会及城市本身的建设和发展都处于一个较低的水平，对于被判处非监禁刑罪犯的管理，绝大部分的功能都是由各单位，公安机关的基层派出所及村委会来承担，在当时的社会条件下，也取得了一定的成果。改革开放
论我国社区矫正制度的建立
杨玉花
（安徽广播电视大学宿州市分校
安徽·
宿州234000）
【摘要】2011年2月25日全国人大常委会表决通过的刑法修正案（八）规定对管制、缓刑和假释罪犯依法
实行社区矫正，社区矫正制度首次被写入刑法。这既是对从2003年以来社区矫正试点试行工作的充分肯定，也是新形势下我国社会主义民主和法制建设的要求，为社区矫正制度在我国的建立与发展提供了坚实的法律基础，标志着我国当前的社区矫正工作即将进入到一个崭新的发展阶段。
【关键字】社区矫正刑罚执行
司法改革
【中图分类号】D924
中国普法网【文献标识码】A
【文章编号】1009－8534（2012）01－0042－03
第15卷·第1期
2012年2月
宿州教育学院学报Journal of Suzhou Education Institute
Vol .15，No.1Feb .2012
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以来，伴随着计划经济向商品经济的过渡，我国的社会、经济结构发生了巨大的变化，城镇的发展也取得了长足的进步，原有的单位及村民委员会对非监禁刑罪犯的管理功能逐步弱化，公安派出所限于人力、物力的紧缺，对非监禁刑罪犯的管理大多流于形式。在经济全球化浪潮的冲击下，人们已认识到，犯罪作为一种社会现象，单靠严厉的刑罚难以收到威慑犯罪行为发生的功效。在我国逐步实行社区矫正，不仅仅是为了和国际接轨，也是我国政治、经济、社会及文化发展的要求，是我国民主和法制建设发展的要求。
（二）社区矫正制度对短刑犯、少年犯能取得更好的改造效果
《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定社区矫正适用的对象是：被判处管判、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。《刑法修正案（八）》规定对管制、缓刑和假释罪犯依法实行社区矫正。这从法律的角度确定了社区矫正工作适用的对象。据司法部上个世纪八十年代的调查数据显示，在监狱服刑的短刑期罪犯改造效果较差，且刑满释放后重新犯罪率较高。以天津、上海为例。天津三年以下短刑犯重新犯罪率为24．8％，上海三年以下的犯罪率为21．5％，三年以上的为2．21％。这些人多是无劣习的偶犯，在监禁的过程中产生“破罐破摔”的对立情绪，并且受到其他罪犯犯罪意识的影响落成惯犯。这一点特别表现在未成年犯身上更为明显。而根据今年三
月份中国普法网发布的《认真学习贯彻《刑法修正案（八）》进一步加强社区矫正工作》的文章中公布的统计数据显示，自我国社区矫正试点工作开展以来，社区矫正人员的重新犯罪率一直在0．2％左右，其效果不言自明了。
（三）社区矫正制度，有利于节约行刑成本节省国家资源
世界上适用社区矫正的国家在为社区矫正工作上投入的资金，相对于为监管改造投入的资金要少得多。据相关数据显示，这两项成本的比例是：英国是23000英镑比2000英镑；美国是15000－25000美元比500－1000美元。而我国监狱关押一个罪犯的年人均成本为7000元，江苏省高达12000元。而根据试点的统计，社区矫正年人均成本为1000元。这两相比较，社区矫正制度在节约社会成本方面更有不可比拟的优势。
三、目前我国社区矫正工作面临的问题
在过去的几年中，我国社区矫正制度取得了很好的成绩，但在实施过程中也发现了不少问题，毕竟我们是处在一个刚刚起步的阶段，笔者认为主要体现在以下几方面：
（一）相关的法律制度不完善，缺乏必要的法律支持
当前我国社区矫正采用的是先试点后立法的方式，社区矫正工作缺乏必要的法律支持，社区矫正人员的
权力常常处于悬空状态得不到切实保障，被矫正对象的权利与义务根本没有法律层面上的相关规范，使得这一切没有国家强制力作为后盾，社区矫正实施起来甚为困难；刑法修正案（八）规定“依法实行社区矫正”，这是我国第一次将社区矫正制度写入法律的范畴，可以说目前这一方面的法律覆盖率几乎为零，我国当前必须加快社区矫正的立法进程。在实际的实施过程中，社区矫正制度的规定不能满足工作中实际需要。比如，社区矫正是对法院判决和裁定的执行，而法院的判决和裁定，主要是依据《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定。因此，《刑法》和《刑事诉讼法》中有关对罪犯在社区适用刑罚的方法、措施和程序的规定，是社区矫正法规的组成部分。但是当前我国现行《刑法》和《刑事诉讼法》是二十多年前根据当时的经济、政治、社会和文化情况制定的，对非监禁刑的规定比较原则，而且带有阶级斗争的烙印，已不完全适应目前的社区矫正工作的实际需要。加之，社区矫正活动需要调整的关系具有多样性和复杂性，仅仅依靠《刑法》和《刑事诉讼法》的规定也是非常有局限性的。
（二）当前社区矫正机构建设不能满足客观现实的需要
这主要体现在四方面：一是没有专门的社区矫正机构，根据社区矫正试点的要求，矫正机构隶属于司法行政部门的乡、镇、城市街道司法所，这不仅缺乏明确的法律授权，而且会造成各试点的社区矫正工作不同程度地存在人员紧缺、装备落后、经费紧张的问题。二是社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高，不能满足现实需要。以笔者所在的安徽省宿州市辖五个县区为例，全市118个乡、镇、街道，每个乡、镇、街道设一个司法所，有专职司法助理员194人，平均每个司法所仅有一点六人。每个司法所管
辖范围不少于20000人，以现有的机构设置和人员配备，是很难胜任这项工作的。三是工作人员素质低，虽然作为改造罪犯的社区矫正工作人员，是由专业矫正力量和社会矫正力量组合而成的，但专业矫正人员的法律知识和业务素质普遍较差，社会志愿者队伍也参差不齐。四是我国幅员辽阔，人口众多，当前还面临着上亿人口流
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动的大潮，这将为当前的社区矫正工作带来更大的挑战。如果没有一系列具有可操作性的配套措施，可能使社区矫正沦为走过场，达不到惩戒犯罪的效果，从而丧失社区矫正作为一种行刑方式的最基本立场。
（三）社区矫正监督机制的不完善
监禁行刑过程中，不少地方出现了违反法律规定的现象，相关的工作人员通过钱、权交易，为行刑的犯人减刑、假释、保外就医，这些情况屡见报端。社区矫正作为刑罚执行权力，同样适用“没有监督的权力必然腐败”的规则，社区矫正机构及社区矫正工作者拥有管束矫正对象的自由裁量权，社区矫正机构及其矫正人员能否公正、合法的行使自己的权利，必须要有完善的法律监督体制进行监督。社区矫正机构及
其工作人员面临形形的利益诱惑，如果没有配套的机构和制度进行约束和监督，权利很容易会被滥用，从而滋生腐败。我国目前的社区矫正制度还没有建立起完善的监督机制。
四、完善我国社区矫正制度的建议
针对以上问题，为完善我国的社区矫正制度，笔者认为应着手以下几个方面的工作：
（一）修改完善刑法、刑事诉讼法，加快立法制定《社区矫正法》
当前我国社区矫正采用的是先试点后立法的方式，社区矫正制度缺乏必要的法律支持。从完善立法的角度我们可以从两方面入手。一方面，修改《刑法》关于非监禁刑的有关规定，扩大非监禁刑的适用范围，明确社区矫正作为刑罚执行方式的法律地位；修改《刑事诉讼法》建立起针对矫正对象合法权益的告诉、申诉等救济程序。另一方面，要总结各试点省、市经验，并借鉴其他国家成功的经验，抓紧制订专门的《社区矫正法》，针对与社区矫正有关的内容作出具体规定：比如社区矫正的概念、社区矫正的执行和管理机构、社区矫正工作者、社区矫正的对象、社区矫正的对象合法权益的保护、社区矫正的裁定和执行程序等等，从而使社区矫正工作确实的做到有法可依。
（二）建立专门的社区矫正机构，健全社区矫正相关制度
对与前文提到的第二个困难，笔者以为可以从四个方面加以完善：一是通过立法，建立专门的矫正机构，
比如上海市成立社区矫正局的优秀经验。将社区矫正局和监狱管理局一样归属与司法行政机关，由其统筹专业矫正人员、社会志愿者、矫正人员家属及社会团体、企事业单位，让他们参与到社区矫正工作中来。二是建立起专业的社区矫正队伍，要有专业的矫正人员组成，这些专业人员具有较高的法律知识和专业素质，并且定期参加培训，保证矫正工作保量还要保质的进行。在此基础上社会志愿者、矫正人员家属及社会团体、企事业单位辅助其工作。三是社区矫正工作经费纳入财政预算，政府要从财力物力方面给予有力支持。四是由矫正机构在总结试点经验的基础上，配套建立一系列具有可操作性的考察评价体系，包括谈话制度、评审制度、回访制度、报告制度、救济制度、矫正对象申诉、自首、立功及减刑等。
（三）建立社区矫正法律监督机制
社区矫正的法律监督，就是专门的国家机关依法对社区矫正活动是否合法进行的监督。社区矫正工作做得是否公正、具体问题的处理方法是否适当，矫正人员有没有进行依法矫正。笔者认为一方面，在社区矫正领域内，除了一般法律监督和犯罪当事人的上诉、申诉外，人民检察院作为法律监督机关，应该义不容辞地承担起对社区矫正的法律监督，此项工作可由检察机关地的监所检察部门负责。另一方面，我国还可以参照国外的做法：例如美国、加拿大通过设立假释委员会，吸收社区矫正工作者参与审判活动，调查矫正人员制度的做法；我国可以在人大常委会领导下，设立一个专门机构，负责受理服刑人员（包括监禁行刑人员和社区矫正行刑人员）对监狱管理人员和社区矫正人员的投诉，继而组织专门的调
查，进行处理。它可以给监狱管理和社区矫正的执法活动起到一个制度性的监督。
五、结束语
社区矫正的建立不仅仅是对刑罚执行制度的改革，实质上涉及的是整个刑罚制度的改革，这一改革可谓任重道远，绝非一朝一夕可以完成。在实施的过程中会遇到很多新的问题，我们要结合试点的优秀成果和国外的先进做法，不断前进逐步探索出适合我国国情的社区矫正制度。综上所述，仅为笔者的粗肤见解，仅供参考。
参考文献：
［1］克莱门斯·巴特勒斯著，孙晓雳（译）．矫正理论［M］．北京：中国人民公安大学出版社，1991．
［2］贝卡利亚著，黄风（译）．论犯罪与刑罚［M］．北京：中国大百科全书出版社，1993．
［3］蒋德．攻心为上——
—江苏省社区矫正工作纪事［N］．法制日报，2005－3－1（11）．
［4］、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于社区矫正工作的通知》2003．7．10．［5］全国人大常委会．刑法修正案（八）．2011．2．25．
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