河南警务改⾰的主要做法及问题分析
2019-09-22
从改⾰⽅式上，河南并不新鲜。此前，国内已有多地围绕“减少层级、警⼒下沉”，进⾏警务体制改⾰探索，但⼤多遭遇掣肘，未能成功。现⾏公安体制形成于20世纪90年代，按照公安部的有关通知，城区公安分局是市级公安局的分设机构，实⾏上级公安机关领导为主的管理体制。这样，本应属于市级公安局及下属机构的内部改⾰，因为涉及撤销⾏政层级，已远远超出内部改⾰的范畴，正受到⼈事体制、⾏政区划和法律制度等多⽅⾯羁绊。河南省各级公安部门的对外⼝径也在发⽣变化。该省公安厅宣传部门⼀位负责⼈对外界称，“改⾰很成功”，“正在筹划⼤规模的宣传⽅案”，但当天下午，便改⼝称“改⾰还处于初级阶段”。体制掣肘正是此前部分地区改⾰失败之因，河南改⾰能否⾛出藩篱，尚待观望。
垂直管理
新任河南省委书记卢展⼯于2009年11⽉由福建省委书记调任现职，其在福建任职时⾮常重视警务⼯作，辖内多地推⾏了以“三警合⼀”(将交警、巡警和派出所民警合为⼀体)为主题的警务机制改⾰。⽽今，河南省的改⾰超越“三警合⼀”“⼀警多能”的思路，直接针对“警⼒倒挂”和效能低下⽽展开。所谓“警⼒倒挂”，是指基层警⼒不⾜，⼀部分警⼒闲置在机关和办公室，呈“倒⾦字塔”形警⼒结构。改⾰对此采取了全⾯下沉的应对办法。
按照《公安机关组织管理条例》第七条规定，县级以上地⽅政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构，执法勤务机构实⾏队建制，称为总队、⽀队、⼤队、中队。河南警务机制改⾰撤销公安分局后，新设⽴的派出所按县级公安机关要求建制。也就是说，以郑州为例，新合并⽽来的29个派出所对应为29个县级公安机关。其中综合管理机构，全部合并为⼀个“勤务综合室”；执法勤务机构，将对应市公安局的“千条线万条线”统统装进“四队”：案件侦查⼤队、治安管理⼤队、社区警务⼤队和交通巡防⼤队。
改⾰前，相关警种的领导模式分为两种，⼀是直属管理，⽀队领导⼤队，⼤队领导中队，⽐如交警；另⼀种为属地管理，⽀队指导⼤队，⼤队归公安分局领导，⼤队领导中队，⽐如刑侦。改⾰后，⼤队⼀概归派出所垂直领导。此外，过去多警种分⼯的体系也在改⾰中被打破，其中，刑侦与经侦合并，治安警察和交巡警合并。这对⼲警提出“⼀警多能”的要求，相关培训⼯作亦同期跟进。通过改⾰，基层派出所的效能发⽣了变化。譬如，过去，巡警抓住了⼩偷把⼈送到派出所就了事，⽽派出所会因为没有⽬击证⼈难以定案。改⾰后，巡警归派出所管理，巡警在抓⼈的同时亦需采集证据。
改⾰者认为，这将带来警⼒效能的提⾼，但也有观点认为，改⾰后，公安警⼒总数量并没有增加，原有科室队的各项职能也并没有减少，⽽相当于分局级别的派出所数量的增多，带来的是警官数量增多和警⼒的分散化。有郑州市警官反问“警⼒分散了、警官级别提⾼了，⽽且警员处理问题多样化了，效能怎么能提⾼?”郑州市公安局对外称，改⾰后基层⼀线警⼒增加⾄5536⼈，占市区总警⼒的⽐例由改⾰前的23
％提⾼⾄66％，指挥层级由过去的三层变为两层。但由于警⽅公布的改⾰细节太少，各警种是如何重新编组下沉⽬前尚不清晰。加之计算⽅式不明，⼀线警⼒⽐例⼤增的数字不乏质疑。例如，改⾰前，中队由⼤队领导，⼤队则由分局或⽀队直属管理，改⾰后划归派出所领导。由于分局是机关，派出所不是机关，这部分⼈就成
了“下沉”的⼈，实际上改⾰前后他们都是⼀线⼈员，没有改变。此外，由于效能提⾼部分建⽴在“⼀警多能”基础之上，对此效果的观察尚需时间。对于公安系统⾃⾝来说，省辖市改⾰已在全省范围内完成。然⽽，由改⾰⽽引出的深层次问题才刚刚显现。
职级调整
此番改⾰的另⼀个结果是，⼲警职级待遇有望得到普遍提⾼，⽽这也是改⾰的⽬的之⼀。据悉，公务员退休时享受副科级待遇的平均⽐例约为40％－60％，这次改⾰有望将基层警察退休时的职级待遇提⾼到这⼀⽐例。这将是改⾰带来的“最⼤的变化”。以郑州市⼆七区为例，该区共有800多名警察，改⾰后，将会新增⼋个副处长，60多个科长，100个以上副科长。不过，这⼀数字未获郑州市公安局官⽅证实。但机构和职级调整⽅案⽬前仍处于悬空状态。
按照《公安机关组织管理条例》和公安部2007年制定出台的《公安派出所正规化建设规范》的相关规定，公安派出所的设⽴、撤销或者变更，由县(市、区、旗)公安机关提出申请，经同级⼈民政府机构编
制主管部门审核同意后，逐级报请省、⾃治区、直辖市公安厅、局审批。然⽽，河南省和郑州市的两级机构编制委员会办公室⼯作⼈员均称，其并未参与此次警务改⾰。河南省编办县市处⼯作⼈员称，“这是公安系统内部的改⾰，我们的消息也是从报纸上看到的。”
按照中国共产党《领导⼲部选拔任⽤⼯作条例》和全国⼈⼤通过的《地⽅各级⼈民代表⼤会和地⽅各级⼈民政府组织法》的相关规定，公安机关副处级领导⼲部(即新设⽴的派出所所长)是由市委组织部选任。⽽据透露，河南省⽬前任命的都是“临时性的所长”，并未经过组织程序。“架⼦先搭起来，需要⼯作半年、⼀年以后，视情况由组织决定任命与否。”
围绕机构编制和职级待遇的落实，郑州市公安系统内部争议不断，半信半疑。这其中的⽭盾在于，职级的提⾼意味着⼯资⽔平的提⾼，财政⽀出增加；⽽职级不提，⼲警下沉后⼯作量增⼤，⼯作积极性就会受影响。郑州警⽅⼀位退休官员分析，编办和组织部门在做机构设置和⼈员任命时，要考虑各系统之间⼲部数量的平衡性，如果⽚⾯提⾼公安⼈员职级，可能引起其他系统的不满。⽽河南省公安厅⼀位⼈⼠透露，解决⽅式如此前副科级的所长，改⾰后普遍升为⼤队队长(科级)，职务提升，级别不变，低级⾼配。河南省公安厅“社会管理创新与警务改⾰”调研组对新乡改⾰调研后形成的报告中，第⼀点启⽰即指出：“新乡市委市政府在编制、⼈员、职级、机构设置等⽅⾯给予了实质性的⽀持。”然⽽，河南省其他省辖市是否会给予同样的⽀持，⽬前并不明朗。
机构撤并与制度困境
在中律体系中，公安机关作为司法⾏政机关，其层级变化牵⼀发⽽动全⾝。按照1993年《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》规定，公安派出所作为县(市)、区公安(分)局管理治安⼯作的派出机构，要由后者直接领导和管理。
以派出所取代公安分局执法，可能导致⾏为主体资格不适格。如《治安处罚法》规定，除警告、500元以下的可以由公安派出所决定外，治安管理处罚由县级以上⼈民政府公安机关决定。《⾏政处罚法》亦规定，⾏政处罚由违法⾏为发⽣地的县级以上地⽅⼈民政府具有⾏政处罚权的⾏政机关管辖。在刑事诉讼⽅⾯，根据公安部的《公安机关办理刑事案件程序规定》第五节对于逮捕的规定，向检察院申请批准逮捕和签发逮捕令均要求由县级以上公安机关负责⼈同意。诸如此类，存在诸多将⾏为主体限定于“县级以上公安机关”的法律法规。这就意味着，撤销公安分局后，新设⽴的派出所⾯临法律尴尬：派出所由市公安局派出，管辖区域不⾜⼀区，是否具有等同于区县级公安机关的权⼒?
此前的改⾰中，如上海、吉林等地，既撤销分局，⼜撤销派出所，设⽴新机构――警署，但这⼀名称并未得到制度层⾯的认可。⾯对可能的法律尴尬，新乡市在改⾰前期，每个派出所均悬挂派出所和公安分局两块牌⼦。新乡市公安局党委委员王宗仁称，改⾰之初的设计是，派出所⾏使县级公安机关的职能，局所合⼀。即使如此，法律困境依然存在。⽐如，⼀旦⾯临⾏政复议程序，被申请⼈可能是派出所的上级机关，那么这个“上级机关”则难以界定。2010年8⽉17⽇，河南省副省长、省公安厅厅长秦⽟海在新乡市公安局调研时，当场要求新乡市此后只挂派出所标牌。当天，新乡摘掉所有分局的牌⼦。但摘牌后，
法律困境并没有解决，省级公安机关负责⼈并不具有释法的权⼒。⽬前，郑州各派出所出具⽂书时的印章仍然是公安分局，各派出所的印章依次编号为第×分局。
此外，公安机关层级的变化还⾯临和同⼀⾏政区划内其他机关(构)的协调问题。上述郑州市警官称，改⾰后，区委区政府开展⼯作需要公安配合时，可能要与各派出所分别协调，沟通成本增加。在协调问题的背后，是公安经费的保障问题。各公安分局的财政来源除市公安局外，现实中，其财政供给并不统⼀，不⾜部分需要区财政“赞助”。在部分城区，“赞助”部分甚⾄达到总经费⼀半。⼀个公安分局变成多个派出所后，如果市公安局不能增强经费保障，部分派出所可能⾯临财政困难。公安经费另外⼀个隐秘现实来源是向企事业单位“化缘”。过去⼤企业直接与公安分局打交道，⽽改⾰后，辖区内⽆⼤型企业的派出所可能就不再有这笔经费，派出所之间的“贫富差距”或更严重。
此外，办公场地的不平衡⽬前已经显现出来，过去分局所在的派出所办公场所充⾜，其他派出所则⾯临分散办公，机构和办公场所不匹配。同时，⽬前的改⾰并未触及拘留所问题。此前每个公安分局下设⼀个拘留所，现在由原分局所在地派出所管理。这不仅增加了协调的成本，原分局所在地的派出所或将演变为中⼼派出所，那么新的层级不可避免⼜会出现。
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