关于预算单位多头开户问题的探讨
近几年来，预算单位在银行多头开户的现象十分普遍，发展态势令人担忧。这既影响了预算单位预算资金的正常运作，又助长了腐败之风，到了非整顿不可的地步。本人在阳春市金融系统工作多年，对预算单位在银行多头开户的状况有一定程度的了解，以下就预算单位在银行多头开户的原因、审计对策及相关管理办法谈谈自己的一点看法。
为什么银行笔试乱做都过一、预算单位在银行多头开户的原因
目前，一些预算单位在银行多头开户有其复杂原因，有主观方面的，也有客观方面的，是多方面原因并存的，除有关部门要求专款专存外，笔者认为主要有以下几方面的原因：（一）谋取小团体利益，是多头开户的直接原因
改革开放以来，我国对原有的利益格局进行了调整，改变了过去经济上以行政管理为主，财政上实行统收统支的格局。在国家政策规定的范围内，允许部门和单位有自身相对独立的局部利益。在允许部门和单位有独立经济利益的情况下，由于相应的措施不配套，或有关方面的工作跟不上，使小团体主义有所抬头。在一些地方，侵蚀国家利益的现象时有发生。特别是在拜金主义、享乐主义和极端个人主义的影响下，一些预算单位和个人不顾党纪国法和财经纪律，通过在银行多头开户，逃避监督，将国家资金据为小集团所有。可见谋取小集团的私利，是预算单位在银行多头开户的直接经济原因。
（二）各专业银行的不正当竞争，为多头开户提供了可乘之机
目前我国已形成了以中国人民银行为中心、以各专业银行为主体，多种金融机构和金融形式并存的金融体系。通过金融体制改革，各专业银行在经营范围上，打破了垄断，形成了业务交叉和竞争的格局。在竞争的情况下，一个单位可以同时在几家银行开户，这就加剧了各银行之间的竞争。为了争业务，各家银行之间以及同一家银行的不同业务网点之间，展开了激烈的竞争。各家银行为了争取客户，多吸收存款，扩大经营范围，有的不择手段互相挖墙角。有的使用经济奖励的手段促使客户多开户，有的则迎合客户的一些不合理要求，不讲原则多头开户。
另外，由于金融部门在办理各项信用结算时不及时，结算渠道不够畅通，使信用结算形式不便于客户业务工作的开展。客户为了方便业务需要多提现金，也是预算单位在银行多头开户的原因之一。
（三）不正之风的蔓延，对多头开户起了推波助澜的作用
当前，社会上的不正之风还比较严重。有些单位在对外办理业务中，往往还要通过请客送礼疏通关系，打通关节。一些单位为了解决请客送礼的开支，逃避监督和约束，达到既能报销这些违规开支，又不受处罚的目的，就在银行开设不合规帐户，转移财政性资金，然后从中开销。多头开户对一些单位来说，虽是一种被动的、不情愿的行为，但却是解决一些违规开支的办法。可见，不正之风也是促使预算单位在银行多头开户的重要原因。
（四）执法不严，监督不力，使多头开户得不到及时纠正
多头开户长期蔓延得不到纠正，究其原因有三：
一是执法不严。目前虽然存在有些法律法规不健全、不配套的问题，但更严重的是有法不依，这才是一些问题长期得不到解决的重要原因。笔者认为，当前存在一种重立法、轻执法的倾向。虽然在账户的开设和管理上，有法可依，但有些单位仍在违规多头开户，
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不但没有受到追究和处罚，而且还有私利可图。这样其他单位就会竞相仿效，不执法的现象也就会增多。而这种现象一多，往往又形成法不责众的局面，最终会使各项法律法规仅停留在纸面上，难以在实际生活中得到贯彻执行。因此，要下大力抓好执法，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。
二是执法监督不力。要贯彻落实各项法律法规，抓好执法监督工作是重要环节。当前存在的问题是执法监督工作的力度不够，执法监督往往仅停留在宣传和教育上。由于执法监督的措施跟不上，即使有关部门下去检查执法工作，也往往停留在听汇报上，对一些不执法行为查处力度不够。如对银行账户的管理上，就存在执法监督不力，致使违纪违规办理各项收支事项得不到查处。
三是管理体制上的原因。按照体制上的分工，国有金融机构由审计署审计，而地方单位在银行多头开户
的不少，地方审计机关又无权审计国有金融机构，因此，地方预算单位在银行多头开户问题长期得不到揭露和解决。另外，由于对同级财政审计问题过去没有开展，对多头开户问题也不能及时发现和解决。
（五）政策上存在缺陷
现在许多地方都讲要自筹资金办公共事业。在办公共事业中，各级政府部门也倡导“三个一点”，即“上级出一点，地方出一点，众出一点”。有的地方行政经费本来就紧张，而上级有关部门规定，一些公共建设项目，地方不落实配套资金上级就不拨款，这就促使一些地方财政部门，通过多头开户，转移、截留应上缴国家的财政资金而筹集地方资金。可见，政策上的缺陷也是造成多头开户的重要原因。
另外，还有个金融政策的问题。按照规定金融机构要为客户保密，而有的金融机构借口为客户保密，不愿配合审计机关对预算单位银行账户的审计，这也不利于对预算单位银行多头开户问题的揭露和纠正。
二、预算单位在银行多头开户的审计对策
要减少或杜绝预算单位在银行多头开户的现象，就必须大力开展和积极做好对预算单位银行帐户的审计工作，这是解决问题的关键。为此，必须做到：
（一）要主动争取各部门的配合和支持
能否顺利地开展对预算单位银行账户的审计工作，不仅仅取决于审计机关内部的精心组织和人员的业务水平，还取决于有关部门的积极配合和大力支持。因此，要在政府的支持下，积极做好预算单位和金融部门的工作，特别要做好有关部门、单位领导人的工作，使他们增强法纪观念，提高对账户审计的认识，积极支持和配合有关部门做好账户的审计工作。
（二）要认真做好审计前的各项准备工作
一要学习和熟悉与账户审计有关的法律法规，掌握预算单位银行账户的开设、管理和监督的有关原则、规定、审批程序、法律责任等，以便于账户审计工作的开展。二要搜集与被审计单位银行账户审计工作的有关资料。主要了解被审计单位财务收支状况、资金来源和分配渠道、有关业务处室工作分工情况、目前在银行开户情况以及有可能在银行有开户的部门，以便在下一步审计过程中作为审计重点。三要通知被审计单位作好自报账户的资料准备工作。要求被审计单位提供本单位及其各部门在各银行开设的所有账户及各账户资金余额资料。并要让被审计单位作出承诺，要提供全部账户，如不提供被查出，要从重处罚，并对其后果负责。
（三）要认真做好自报账户的审查核对工作
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审计组要根据被审计单位提供的账户资料，以及自己掌握的有关资料，对账户进行审查核对。一要审查开户的合规性；二要审查各账户的收支是否真实合法合规，有无隐瞒、截留和转移、挪用财政性资金，有无乱支乱用等问题。
（四）要注意发现线索，查出隐瞒的账户
一是要根据自报线索，出疑点，查出全部账户。如根据自报的资料与会计资料对照审查，通过账户名称、账户金额、对应关系等，发现线索，从而查出隐瞒的账户。二是要注意从被审计单位的实物购置过程中出线索。三是要检查收、票据及会计凭证，从中发现线索。四要清查库存现金，与会计账核对，发现差额线索，查出隐瞒的账户。五是要注意召开好被审计单位有关人员的座谈会，也可以从中发现线索，查出隐瞒不报的账户。
（五）突出重点，做到点面结合
一是在账户审计中要抓住重点。要抓住重点线索、重点问题，进行重点审查，以求得重点突破。应把以下这些问题作为重点审查的对象：①数额较大的收支款项及期末拨入，期末使用的资金；②预算外资金；③各种规费收入、罚没收入等。
二是要注意审计的面不能太窄。审计面过窄，既没有代表性，也会造成遗漏。审计过程中，对预算单位
未经批准的开户、私设的过渡户、乱设专户，以及截留、转移财政收入、占压收入、公款私存、贪污私分、挥霍浪费等问题都要认真进行审查；对专业银行采取不正当手段，擅自为预算单位开户、转移截留、占用信贷资金等问题，也要认真进行审查。
（六）对被审计单位的重大问题，要深刻揭露，严肃查处
１、凡查出通过隐瞒的账户，截留、转移收入、私设小金库、乱支乱用，要坚决揭露并要追回全部资金；２、对通过私设账户，中饱私囊、贪污犯罪的，要移交司法部门作严肃惩处；３、通过乱开账户，使国家和集体资产造成严重损失的，对单位负责人及直接责任人要追究其责任，必要时可向社会通报；４、对与储户串通，不坚持原则，乱开账户，情节严重的金融部门，要按照有关规定，给以必要的经济处罚。
三、规范预算单位银行账户管理的建议
（一）上级部门要抓好协调工作
一是有上级关部门要正式发文件并统一组织对预算单位账户审计工作，以改变目前审计力度不够的状况。二是各部门齐抓共管，形成合力。对多头开户的治理，不但应有审计、财政参加，还应有银行、经贸委和纪委等部门参加。
（二）要加强法律法规的学习、增强法纪观念
加强账户管理，首先要加强对账户管理有关的法律法规的学习。各级党政行政事业单位等预算单位，要结合“三五”普法教育，要组织所属人员认真学习有关法律法规，增强法纪观念。在账户的开设以及财政性资金的管理和使用上，要严格执法，做到有法必依，执法必严，违法必究。特别是各级领导干部，要带头学法用法，要树立全局观念，反对和克服小团体主义。
（三）要使账户审计制度化、规范化
预算单位银行账户，是预算单位各项资金的载体和出入口，把账户管理好，控制好，就能有效地增加财政收入，减少支出，并保证各项收支的真实性和合法性，从而也能保证会计资料的真实性、合法性。因此，做好预算单位银行帐户审计工作，就能为同级财政审计创造良好的条件。本人认为，务必从源头开始，重点清理好预算单位在各银行开立的账户，并防止边清理，边开户，前清后乱的问题出现。同时要把对预算单位账户审计列入审
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计工作的一项重要内容，并与各项专业审计有机地结合起来，并要使之制度化、规范化。
（四）对账户管理，要体现严管重罚原则
一是对账户开设和管理要严格。对银行帐户开设和管理，各预算单位和金融部门，要坚决按照有关规定办理，克服目前存在的管理松弛的现象。要认真贯彻执行银行开户许可证制度。凡是没有许可证的，一律不准开户。
二是应实行对开户单位编码和开户登记制度。对现有开户单位，人民银行应在对其进行资格审查的基础上，对符合开户条件的，在一定的地域范围内统一对储户进行编码，并发给储户编码证。储户凭编码证，根据工作需要相应开设一个或几个账户，但所开设的账户必须在编码证上予以登记。
三是对违纪违规的帐户给予重罚。审计中发现的违纪违规行为，要一查到底，加大查处力度，做到违规违法必究。不能大事化小，小事化了，更不能以补代罚或以罚代刑，要按照有关规定从严处理。
（五）要严格执行信用结算制度，防止套取现金
今后在各项经济活动中，要强制推行信用结算，严格控制以现金支付。对各储户，除了按有关规定可用现金结算以外，其他一般性的业务结算，一律要通过银行转账结算，不得对外支付现金。这样可减少或防止一些单位套取现金乱开支、造成财政性资金的损失浪费的现象。为了推行信用结算，各金融部门对信用结算事项，要从速办理，要将有关款项及时转入相关单位的存款账户，不得压单拖延。对无正当原因，拖延办理的，要给予经济处罚。
（六）要规范银行竞争，查处公款私存
鉴于目前金融单位存在不规范竞争的现象，首先要对金融部门的内部竞争进行规范，要靠良好的服务、可靠的信誉争取客户。对不正当的竞争行为，要给予经济处罚，并追究当事者的责任。其次，要废除存款单项考核指标，也不得将指标下达给职工个人，以杜绝不讲原则拉存款的现象。
对公款私存，要坚决查处。一是要发挥储蓄岗位的监督作用。银行除办理向个人账户转入正常的工资以外，不得办理向个人账户转入的其他公款。二是凡发现和查出客户将公款私存的，一律不计利息，并按照《商业银行法》，给予经济处罚。
（七）要加强各种票据的管理
目前由于财经纪律松弛，对各种票据管理不严，在一些地方出现满天飞，使国家资金流失严重的局面，因此，当前迫切需要加强对各类票据的管理。一是要控制各种票据的印刷，除国家指定的定点厂可印刷票据以外，其他印刷厂无特别批准，一律不准擅自印刷各种票据。二是要加强对票据使用的管理，有关部门要定期检查，并制定相应的管理制度。三是对利用进行经济犯罪的犯罪分子，要严厉打击，决不手软。
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