协警制度的困境与出路
【内容提要】辅协警制度起源于英国，基于现实警力不足和政治上限制国家权力的考量，辅协警制度在19世纪初的英国便诞生了。之后，辅协警制度在英美国家表现出蓬勃的生命力，在维护治安工作中发挥了无可替代的作用。辅协警制度在我国得到普遍运用之后也对我国的治安工作发挥了巨大的积极作用，协警在我国的治安力量中渐渐占据了较大的份额。可以说，协警在治安管理中所发挥的作用已经无可替代了。但是，随着协警在交通、消防、治安和社区管理等方面越来越多地运用，协警人员素质不高、定位不清、职责不明、待遇低下、工作效率不高等问题也出现了。这些问题不仅仅让协警在社会治安中发挥的作用大打折扣，其非规范化的治安管理行为也严重影响了整个公安队伍的形象与当下的公安执法规范化建设，已经到了不可不察的境地。
一、英国辅协警制度的历史
现代社会中，警察工作普遍面临着两个挑战：第一，承担更多、更广泛的服务工作，如寻走
失儿童、救助遇险人员等；第二，维护社会治安状况和越来越繁重的预防、打击犯罪的任务。在有限的警力和资金的制约下，面临这两个挑战，警察部门往往应接不暇。因此警察部门和有治安服务需求的社会公众都在寻求其他能够维护秩序、提供治安服务的力量来作为有益的补充，协警（或称辅警）应运而生。
正式警力不足的现状，促使社会不得不寻其他替代力量。资金短缺、警力不足是各国警察部门共同面临的难题。为解决这个难题，英国内政部将警察预算承包到各警察部门，并制定了警察薪水的最高限额，警察部门力求大量增加警察编制以解决警力不足的问题显然难以实现。在这种情况下，社会与警察部门开始另辟警力的新来源---协警不失为一种聪明的选择。
英国的“协警”其实是专职警察的助手和后备力量，也可称之为“准警察”队伍。英国自古就有治安法官从民间任用兼职的志愿人员进行辅助维护治安的工作的传统，现代仍沿袭这一传统，即精选市民中的志愿人员，经过地方警察局的训练，依法定程序任命，志愿人员宣誓后,着正式警服执行勤务，行使正式警察的职权。志愿警察制度，既可解决警力不足的问题，又可以通过公众参与维护治安的过程，提高公众的治安责任感。
英国的协警类型较多，其中较为突出的是文职雇员、志愿警察和保安人员。
第一、文职雇员
英国是现代警察制度的诞生地，也是现代文官制度的发源地。1829年在英国伦敦建立了世界上第一支现代意义上的警察队伍。英国警察从诞生之日，就以平民化和文职化为主要特征，雇用了大量的文职雇员。英国警察部门中有许多工作不必由受过全面训练的传统意义的警察担任，而可以聘请专门领域的专家担任，这样可以节省一大笔警察经费开支。在这种观念的指导下，从事警务活动的除了享有逮捕等警察强制权、需要宣誓的警察外，还包括了不享有警察强制权力的文职雇员。
第二、志愿警察
志愿（兼职）警察是协警的一种，其主要特点是兼职性（一个月最少工作16 小时或者一年工作200小时）和志愿性（没有工资）。这是典型的公众参与治安管理的方式。
公众参与到维护公共治安管理中的这一理念源于盎格鲁·撒克逊时期，当时英国共同法规定所有的公民都有义务协助警察工作。早在1662 年，英国议会颁布的《济贫法》的第15节中就承认了志愿警察的合法性，依照该法律，治安法官有权选任非专职的警察，而这些非专职警察便构成了地方当局可在紧急时刻招集使用的警力来源。
在英国，如果想要成为志愿警察，录用选任的程序也比较严格规范。首先，申请人必须通过背景审查；其次是申请人必须通过招募警察的笔试；然后是面试；最后是体检。现在还要求对申请人进行一些体能和心理测试，这一项相比专职警察的入警考试而言，就没有那么严格了。
目前，全英有1万4千多名志愿警察。以2007年4 月1日为界，在此以前，志愿警察只是在执勤的地区及其附近有执法权，此后，英国的志愿警察在当班时和非当班期间都拥有法律赋予的全部警察权力，其职责也比较广泛，如巡逻，维持赛场、重大节日、游行时的秩序等，除制止工人罢工等特殊工作外，志愿警察几乎可参与全部的警察工作。志愿警察没有工资，警察部门为他们提供的也只是“服务补偿”，“服务补偿”相当于同级警察日薪工资。此外，每人每年有10英镑的皮靴补贴。
第三、保安人员
保安人员，又称安全人员，是由私人或国家雇佣的，以保护财产、资产和人员安全，同时获得一定报酬的人员。保安人员通常穿着保安制服以巡逻的方式维护秩序，履行职责。在英国，保安人员在辅助警察完成警务任务时也可被视为协警。英国保安的工作方法主要是“观察
、制止、监督和报告”，保安人员没有逮捕犯罪嫌疑人的权力，但是有实施公民逮捕的权力。保安人员的主要职责就是预防和威慑犯罪行为，有权并且根据保安合同的义务，可以采取行动来保护公民的生命和财产。保安人员受到的主要培训是如何实施逮捕和控制、操作应急设备、进行急救、撰写详细的报告、执行其合同上规定的任务等。巡逻是保安人员最主要的任务，保安人员通常使用警卫巡视巡逻网来记录巡逻日志，记录各个地方的治安状况。
二、辅协警制度在我国的运用。
在我国的警察队伍中，尽管没有像西方一样特定的“辅警”或者“协警”的称谓，但一直以来实际上在基层公安工作中发挥作用的协勤队伍，却与之有着异曲同工之妙。只是没有西方已发展完善的协警制度规范，这大大阻碍了这部分警力资源的发挥。毫无疑问,公安警察是我国公安执法与治安管理的主要力量,在我国公安执法中以及治安管理大量协警人员的存在已是一种不可忽视的现实。
形成这一情况的直接原因与西方大体相同，即公安机关长期存在的警力不足问题的困扰。近些年，国家虽然对警察队伍的投入不断在增加，招警人数近几年都是大幅上升,以四川省为例,仅仅07 到09 三年时间就公开招录了近2 万民警。但是在执法中仍然是捉襟见肘。
协警,或称为辅警,在我国是指在编警力以外的直接协助国家在编公安民警履行各项职能的辅助力量。其性质属于在编警力以外的辅助警力,是公安警察的助手，其功能主要是弥补在编警力的不足, 起辅助、协助作用。他们在地位上,通常不具有国家公务员身份,在权限上,也不具有任何形式的执法权。当前,我国协警队伍的发展已颇具规模。治安员、交通协管员等各类协警已成为公安民警的得力助手和有效补充,为维护社会治安作出了重要贡献,缓解了日趋复杂的治安形势给公安机关及社会带来的治安压力。
我国现有协警人员数量巨大,最多时达200万人以上,2004年经整顿治理后减少了许多,但是据不完全统计,目前仍有150万人之多。减而不退的现状正说明了协警在我国治安管理中所发挥的作用已经不可替代了。以成都市青羊区为例,仅在2009年6月和9月两批一共就招了260名协警,成都其他区县也有类似动作。
三、辅协警制度发挥的积极作用
第一、有效缓解警力不足的状况，提高警力资源的利用效能。
犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模。当犯罪浪潮来势汹涌时，警力资源往往显得捉襟
见肘，这在世界各国都是一样。为迅速扭转社会治安下滑的局面，有效提高预防和控制犯罪的能力，西方国家在增加警力的同时，多采取大量增加协警的办法，一方面，可以缓解警力的不足的现状，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，协警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，提高警力资源的利用效能。
第二、协警比警察更节约成本，有利于社会资源的分配。
西方国家衡量警察效益有一个重要理论，即“金钱衡量论”。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理论成为驱动警务改革的一个杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。世界各国警察基本上都属于公务员编制，其地位及待遇受国家相关法律保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名协警，则需支付的薪酬相对低廉，有的协警（如志愿警察）甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用而已。
第三、协警制度促使人们重新思考警务的含义。
我国《人民警察法》第2 条明确规定了人民警察的任务是：“维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”可见，警察的任务就是打击犯罪、维护社会治安，以保护公民权利，维护国家安全。目前，我国已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但整体上警察执法已有了一系列法律依据。随着经济的发展和社会的进步，警务的内容越来越多样化，警察不仅承担着打击犯罪，维护社会治安等一些专业的执法活动，还承担着很多社会服务工作，在我国警察队伍中，普遍存在着警力紧张、在职警察过度疲劳的现象。在一国的公安执法与治安管理领域内，仅有警察部门被赋予使用无可辩驳强制力的权力---这就是“警务”应当具有的最核心的特征。根据这一原理，我国应当逐步明晰专业执法活动和社会服务工作的界限，让协警在社会服务这个舞台上发挥更大的作用。其实，协警制度最大的作用在于把警察从繁琐的一般事务性工作中解脱出来，使警察能够致力于专业的执法活动。
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