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摘　要：受疫情影响，未来一段时期，国际能源市场供应仍将持续宽松，全球能源需求将延续低速增长态势，全球能源资源供应和消费格局也将重塑，应对气候变化从共识成为一致行动。美国和欧盟的对华关系、能源重点供应地的局势变动以及全球应对气候变化的新要求，都是中国能源发展面临的国际形势新变化，不确定性和风险点呈增加态势。中国国内的能源安全出现新情况，能源供需形势呈现新特征，清洁能源产业发展遇到新问题，能源体制机制改革面临新任务。为全面提升能源安全水平，建议堵住“风险点”，增加能源安全韧性；把稳“方向盘”，坚持开放务实的能源发展战略；紧抓“牛鼻子”，实施工业能效再倍增计划；下好“先手棋”，将交通去油化作为提升能源安全重要抓手。
关键词：能源安全；能源格局；能源转型；清洁低碳；能源供需；国际关系；能源合作
Abstract ：Affected by the pandemic, the international energy market will remain loose for some time to come, the global energy demand will continue to grow at a low rate, the global energy and resource supply and consumption pattern will be reshaped, and the response to climate change will turn from consensus to concerted action. China’s energy development is facing such new changes in the international situation with increasing uncertainties and risks as the relations between the United States and the European Union with China, the changes in the situation of key energy supply areas, and the ne
w requirements of the global response to climate change. China’s domestic energy security has emerged in a new situation, the energy supply and demand situation has taken on new characteristics, the development of the clean energy industry has encountered new problems, and the reform of the energy system and mechanism has faced new tasks. In order to comprehensively improve energy security, it is suggested blocking “risk points” and increasing resilience in energy security, steering firmly on the “steering wheel”, adhering to the open & pragmatic energy development strategy, implementing the plan to re-double industrial energy efficiency by focusing on the “bull’s nose”, playing a good game of “an offensive move” and turning transportation defueling into an important starting point to improve energy security.
Key words ：energy security; energy pattern; energy transformation; clean and low-carbon; energy supply and demand; international relations; energy cooperation
近中期中国能源安全面临的新形势新挑战 及建议
刘建国，朱跃中
( 中国宏观经济研究院能源研究所）
The new situation, challenges and suggestions for China’s energy security in the near and medium term
LIU Jianguo, ZHU Yuezhong
(Energy Research Institute, National Development and Reform Commission)
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中国共产党“十八大”以来，中国以新发展理念为统领，以积极推进能源生产和消费革命为动力，以全面开展“一带一路”国际能源合作为抓手，推动能源高质量发展，推动能源生产和利用方式转型升级，在维护国家能源安全、建设清洁低碳安全高效的现代能源体系方面迈上了一个新台阶。当前，世界面临百年未有之大变局，叠加新冠肺炎疫情影响，中国能源发展的内外部环境将更加错综复杂，困难和问题将更多，面临的机遇也前所未有。我们必须从国家发展和安全的战略高度出发，准确把握世界能源发展大势，深入分析中国能源发展面临的内外矛盾和挑战，顺势而为，推动“十四五”能源转型和高质量发展。
1 世界能源发展趋势及能源地缘政治格局演变的新特点
未来一段时期，全球经济或将延续低速增长态势，新兴经济体和发达经济体增速预计会进一步分化，全球和区域能源需求也将随之发生新的改变。以清洁能源、非常规油气、分布式能源技术为代表的能源生产领域的科技进步，以高效化、低碳化、智能化、电气化为特征的能源消费领域的产业创新，以及与储能、智能电网、智慧能源等平台的交互融合，正引发全球能源供需和商业模式的根本性变化，也将重塑全球能源资源版图和消费格局。近期，受新冠肺炎疫情影响，全球油气资源供应宽松的国际环境仍将持续，但能源地缘博弈可能更加激烈，也存在全球油气市场价格短期高位震荡的风险。中国疫情走向预测
1.1 疫情推动全球能源供应持续宽松，油气价格
或将持续低位运行
受疫情影响，全球产业链被打乱甚至部分产业链被打断，世界经济陷入衰退。主要经济体采取闭关“封城”和停工停产措施，中美欧日韩等地区处于产业链上下游的企业，通过负反馈效应相互影响，电
子信息、汽车、航空等产业的全球供应链面临大幅萎缩甚至停摆，迫使有能力的国家转向国内供给和市场替代，将给国际贸易与全球产业布局带来深刻影响。国际货币基金组织（IMF ）2020年10月发布《世界经济展望》报告，预计2020年全球GDP 下降4.4%（2019年增速为2.8%），美国下降4.3%，德国下降6%，意大利下降10.6%，英国下降9.8%，印度下降10.3%，约9000万人收入降到1.9美元/日的极端贫困线之下。中国是主要经济体中唯一实现正增长的国家，全年GDP 将增长1.9%。
经济下行带动能源需求大幅下降。国际能源署（IEA ）、石油输出国组织（OPEC ）、美国能源信息署（EIA ）等机构均下调了2020年的全球石油需求预测，普遍认为全球石油需求将下降8%～10%。国际能源署预计，在既定政策情景下，全球能源需求在2023年才能恢复到2019年水平；若疫情持续，则2025年能源需求才能恢复到2019年水平，未来10年将会是过去100年以来能源需求增速最低的10年。尽管2020年能源投资的大幅下降或将造成价格波动和不确定性，受需求萎缩影响，近中期油气价格大概率将持续低位运行。
1.2 全球能源需求仍将进一步增长，但发达国家
能源需求已经达峰
全球能源需求短期内出现下降，中长期仍将保持低速增长。新冠肺炎疫情之前，国际能源署预测2019－2030年全球能源需求将增长12%；疫情发生后预测，既定政策情景中，这一时期需求将增长9%，在经济复苏延迟情景中更是下降至4%。既定政策情景下，2019－2030年全球年均能源需求增速仅为0.8%，比2010－2019年年均1.2%的增速降低了1/3。
发达经济体能源需求将持续下降，全球能源需求增长均来自发展中国家。过去一段时期，发达国家能源需求已经出现了达峰并下降的趋势，2019年经合组织（OECD ）国家能源需求比2018年下降了1%，2010－2019年，经合组织国家煤炭和石油需
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应、安全运输面临的风险将会增多。此外，随着可再生能源的大规模发展，能源变革也将改变以油气为主导的能源地缘政治格局，或将引发新的能源地缘政治矛盾。
1.4 应对气候变化从全球共识成为一致行动，能
源清洁低碳转型步伐加速
具有法律约束力的《巴黎协定》的签署，意味着全球应对气候变化正从共识走向实际行动，气候变化已成为各国能源发展的重大约束，世界主要国家把促进本国的低碳绿发展作为能源环境政策的主要取向，近期越来越多的国家提出碳中和愿景。据不完全统计，已有30余个国家（地区）设立了净零碳排放或碳中和的目标。
在相关政策的支撑和引导下，新能源领域科技研发与投入不断增加，全球能源正加速向低碳化、无碳化方向演变，能源绿低碳转型呈不可逆转之势。多家机构的预测表明，随着技术进步及产业规模扩大，可再生能源开发成本将进一步下降，并正在成为全球能源转型的重要力量。特别是伴随着储能技术发展，可再生能源间歇性的先天不足将被弥补，可再生能源有望成为未来新增电力需求的主要来源。据国际可再生能源署（IRENA ）预测，到2025年末，新能源发电成本将普遍低于化石能源；国际能源署预
计，2035年，全球可再生能源发电占比将增长到40%左右。届时，各国将根据自身可再生能源资源禀赋特点，各有侧重地推动风电、光伏、水电、生物质能等低碳能源发展，全球能源转型也将步入快车道。与此同时，去中心化、再电气化将成为新一轮能源变革的重要特征，能源生产者与消费者一体化示范工程将不断涌现，能源行业发展模式和业态或将被重塑。
2 中国能源发展面临的国际新形势和新变化
2016年以来，中国能源发展面临的国际形势
求分别下降了31%和4%。未来发达国家能源消费与经济增长“脱钩”态势将更为明显，国际能源署预测，2019－2025年经合组织国家能源需求年均增速为-0.6%。与此相对应，发展中国家能源需求仍将持续增长。在既定政策情景中，2019－2030年非经合组织国家能源需求年均增速为1.5%，2030－2040年下降至1.3%。2019－2025年，全球能源需求增长的90%来自亚太地区；2025－2030年，亚太地区一次能源需求增加量仍占全球增量的64%。
1.3 能源资源版图与供求格局呈现新变化，能源
地缘政治不稳定持续存在
“十四五”及未来一段时期将是国际大局的重要嬗变期，地缘政治日趋复杂，大国博弈加剧，国际经贸投
资规则秩序重构等将波及能源领域。一方面，全球能源资源版图出现新的调整。随着页岩油气革命的成功，美国油气产量持续增加，天然气已经实现净出口，2019年天然气出口量达到480亿立方米；虽然石油进口量仍保持在910万桶/日，但出口量达到800万桶/日，形成了石油贸易“大进大出”的局面。美国基本实现了能源独立，2019年石油净进口量仅为110万桶/日，比2005年下降了91%。美国能源信息署预测，2021年，美国将成为石油净出口国，未来油气出口能力将逐步增加，并可能成为全球最大的油气出口国，对国际能源市场的影响力也将进一步加强。石油供应格局将由“石油输出国组织＋俄罗斯”联合主导，向“美国－沙特阿拉伯－俄罗斯”大三角主导转变，全球石油市场将形成以北美、中东、俄罗斯－中亚为主的产油区流向亚洲和欧洲的贸易格局。
随着逐渐摆脱对中东能源的依赖，美国在中东和全球的战略腾挪将更加灵活，中东地区地缘局势或将出现新的变化。美国在战略上将重新定位中东，不排除其扰动中东地缘局势为其战略服务，加之中美贸易争端、孤立保护主义、民粹主义、恐怖主义等挑战层出不穷，保障能源持续供
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2.2 欧盟对华关系调整新取向，中欧能源合作出
现变数
特朗普执政以来，美国与欧洲盟友在能源与应对气候变化领域的政策取向出现较大差异，客观上为中国与欧盟加强在能源低碳转型领域的合作带来了契机。拜登在竞选美国总统期间多次承诺，就任总统第一天美国将重返《巴黎协定》，未来美欧或将在应对气候变化领域达成新的共识。美欧在低碳领域合作的强化，将对中国与欧洲在这方面形成的良好互动造成一定削弱。尽管中国承诺2030年前碳排放达峰、2060年前实现碳中和，但与美欧相比，中国工业化发展较晚，高碳能源占比高。美欧可能形成新的低碳发展联盟，联合对中国施加压力，贬低中国在能源转型方面的努力及成效。
实际上，欧盟委员会2019年发布的《欧中战略展望》报告已经明确提出将中国视为战略竞争对手，若欧盟对华战略向美国立场靠拢，将对中欧诸多领域的合作产生重要影响。特别是，若欧盟与美国达成一致，在贸易条款中限制与“非市场经济”国家合作，中欧目前在低碳城市、智慧交通、清洁能源转型等领域的合作，以及“一带一路”第三方能源合作都可能出现变数。
2.3 能源重点供应地局势有出现新变数的风险，
中国能源安全存在新隐忧
当前，全球能源格局正处于深度调整期，叠加新冠肺炎疫情影响，中东、非洲、中亚－俄罗斯、拉美等能源重点供应地局势都有出现新变数的风险。一方面，由于油气价格持续低位运行，中东、俄罗斯、中亚等地区国家油气出口收入降低，面临的经济安全和社会稳定压力持续增加。虽然这些国家石油开采成
本较低，但其财政收支平衡对油价依赖很高，未来面临的不确定性风险将持续增加。另一方面，重点能源供应地固有的地缘政治和民族宗教矛盾以及恐怖主义威胁犹存，例如中亚地区国家政权更迭的风险，美国对俄罗斯的制裁，美伊关系
出现了新的重大变化，不确定性和风险点呈增加态势。尤其是美国总统特朗普上台后，着力谋求美国全球能源主导权，预计2025年，一个集“能源生产大国、能源消费大国和能源出口大国”于一身的“新美国”将初见雏形，将对全球地缘政治格局、大国关系、世界油气市场以及国际能源合作等诸多方面产生深远影响。同时，贸易保护主义、单边主义、孤立主义抬头，全球化受到前所未有的挑战，叠加新冠肺炎疫情影响，对中国参与国际能源合作与保障能源安全带来种种不利影响。
2.1 美对华战略定位新转变，中国对外能源合作
布局需调整
由于美国特朗普政府改变了对中国的政策，中美经贸及能源领域合作受到重创。特朗普执政以来，主动挑起对华经贸摩擦，尽管期间有过多次谈判磋商，但美国出尔反尔，极限施压发难，单边霸凌横行。中美经贸摩擦呈现规模扩大、领域蔓延、事态失控态势，不仅对中美油气直接贸易产生影响，更演进为贸易、科技、金融等多维度的摩擦，对中美以及全球经济产生重要影响。
虽然美国两党在诸多问题上存在分歧，但都已经将中美关系定位由“战略合作伙伴”转为“战略竞争对手”。美国对华持续施压的态势难以改变，只是实施的手段方法、采取的措施力度、针对的领域范围或有所不同。拜登执政后，中美有望在应对气候变化、清洁能源以及油气贸易领域开展务实合作。然而，在2035年中国基本实现现代化之前，中美将长期处于“缠斗”状态，中美能源合作也将持续承压。
未来，在全球能源供应相对宽松的背景下，中国在增加从美国进口油气的同时，还要协调好与俄罗斯、沙特阿拉伯、中亚地区国家等传统油气贸易国的关系，统筹好中国能源安全战略与对外能源合作整体布局。
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资金、技术、装备出口上，也需要作出相应调整，加快绿“一带一路”建设的推进力度和节奏。
3 中国能源发展面临的国内新问题和新挑战
近年来，中国能源行业发展和内外部环境出现了一些新变化：能源消费增速出现一定反弹，油气对外依存度持续增加，化解产能过剩与煤炭供应紧张呈现两难局面。具体来看，中国能源发展面临的约束主要表现在以下几个方面。
3.1 能源安全出现新情况，应急保障体系建设亟
需新思维
在国内石油消费达到峰值之前，中国年度石油进口量很有可能再净增5000万～1亿吨，天然气年进口量将有可能超过2000亿立方米，甚至更高。未来一段时期，保障油气供应安全仍是中国能源安全重中之重，同时面临油气管网安全、电网安全、能源金融安全、能源生态环境安全等非传统安全领域的问题。如何处理好自身安全与共同安全，如何充分利用国际国内两个市场、两种资源，以及如何在增强能源安全保障水平的同时避免用能成本大幅增加、过度依赖煤炭资源引发生态环境安全等，这些都是保证能源安全面临的新挑战。此外，针对中国油气对外依存度较高，而能源总体自我保障能力较强的特殊情况，需要客观评估中国能源安全水平。
3.2 能源供需形势呈现新特征，化解多重压力期
盼新理念
为了实现2030年前碳排放达峰、2060年前碳中和目标，提高电气化水平是中国能源结构优化调整的重要方向。在近中期满足电力需求增长的同时，需要防止煤炭需求反弹。既要扭转能源富集地区片面追求规模和扩张发展，又要推进东中部地区的能源率先转型；既要防止传统化石能源产业可能出现
持续紧张致使中东局势更为错综复杂，委内瑞拉政局变化等，北部非洲等部分产油国形势演进也存在变数和风险。这些变化对中国与这些国家开展稳定的油气贸易合作带来新隐忧。
未来，美国政治格局走向也将对全球地缘政治及能源市场走势产生重要影响。美国是否继续强化逆全球化、保守主义态势，选择传统化石能源还是走清洁低碳发展之路，单边主义、排他性区域经贸安排、“美国优先”走到何种程度，中美、俄美大国博弈发展到何种情景等，将对双边、区域和全球经贸投资合作产生重大而深远影响，也将为能源领域双多边区域性合作带来新的不确定性。
2.4 全球应对气候变化踏上新征程，对中国能源
转型与“一带一路”能源合作提出了更高要求过去一段时期，中国国际能源合作主要解决能源“有无”问题，对绿投资贸易、低碳发展的引导、监督和宣传不够，成为部分欧美政客和媒体制造污蔑抹黑中国海外能源投资的借口。发达国家在并未增加对发展中国家低碳转型资金和技术支持的情况下，不顾发展中国家快速增长的电力需求，指责中国海外电力投资项目破坏《巴黎协定》。近期，欧美政府及媒体大肆炒作中国企业参与“一带一路”沿线煤电建设，称煤电发展造成的碳排放增加将抵消欧洲国家在减排方面的努力。实际上，目前中国海外电力投资仍以可再生能源项目为主，且煤电项目相对清洁高效，为满足“一带一路”沿线国家经济发展的电力需求以及低碳发展作出了重要贡献。
2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上提出，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这对“一带一路”能源国际合作提出更明确的方向与新要求。未来，中国能源对外合作也将以绿、低碳为主要方向，适当减少化石能源领域投资与合作，在项目建设上更加突出清洁低碳项目，在