——以四川省叙永县为例
县乡国土资源管理承担着保护资源、保障发展、维护权益、服务社会等大量具体而繁杂的工作任务，是国土资源部门面向社会，服务众的窗口，其管理体制及队伍建设不仅事关国土资源部门形象和国土资源法律法规政策执行，而且事关国家社会主义新农村建设及城乡统筹改革与发展大局。正因为如此，县乡国土资源体制改革工作引起了广泛关注和各级高度重视，特别是2004年国务院下发了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》后，各相关部委、省、自治区、直辖市等关于县乡国土资源管理体制改革的具体意见陆续出台，形成了轰轰烈烈的县乡国土资源管理体制改革热潮。县乡国土资源管理体制改革已经实施了多年，但由于县乡国土资源管理体制的弊端由来已久，改革又涉及与当地政府和相关部门的关系理顺及利益调整问题，加之人员结构状况等现实问题的存在，改革在一定程度上还存在不彻底、不完善现象，对县乡构建保障和促进科学发展的新机制、提高统筹保障发展和保护资源的能力建设存在一定的不利因素，因此完善县乡国土资源管理体制改革问题仍是基层国土资源管理工作的重点问题。以下，结合所在的四川省叙永县实际，谈谈县乡国土资源理体制存在的问题及建议。
一、叙永县国土资源管理体制改革简介
叙永县位于四川盆地南缘，云贵高原北端，地处川、滇、黔三省结合部，东、南、西面分别与贵州省、云南省接壤，地跨东经105°03′~105°40′，北纬27°42′~28°31′。东西宽54.3公里，南北长94.9公里，幅员面积2977平方公里，辖11个镇、14个乡，28个社区、230个行政村，1838个村民小组，2010年未人口70.16参公管理人员万人。叙永县是一个典型的老、少、边、穷县，县域经济以农业生产和矿业经济为基础，在山区县中具有一定代表性。
叙永县国土资源管理体制改革的探索较早。 2000年，原叙永县国土局和原叙永县矿办合并成立为叙永县国土资源局，2001年3月，将原25个直接从属于乡镇人民政府管理的国土所收编为县国土资源局派出机构，基本实现了对乡镇国土资源所的垂直管理，2008年3月，按照“完善体制、提高素质”的要求和省、市、县相关批复，进一步进行了以完善局机关内设机构、乡镇国土资源合并为主要内容的管理体制改革。局机关内设机构调整后设立了办公室、法规监察股、耕保股、规划股、地籍测绘股、土地利用股、矿产资源股、财务股8个行政管理内设股室；将原25个乡镇国土所合并成立为12个乡镇国土资源所；成立了县国土资源执法监察大队，并完成了核定的32名行政执法编制人员参照公务员管理工作。
在上级国土资源部门和当地党委政府的领导、关心下，叙永县国土资源管理体制改革逐渐深入，制度建设日益完善，队伍素质稳步提高，保障发展和保护资源的能力得到加强。近几年来，全县国土资源系统干部职工以科学发展观为指导，坚守耕地红线不动摇，奋力投身于保障发展和民生工程建设，实现了全县耕地保有量稳定在62890公顷、基本农田不少于好53581公顷，并大力设施了数十个土地整理开发项目，实现新增耕地面积3万余亩，完成了川黔高速公路、纳叙铁路、县城新区等一大批省、市、县重点基础设施和招商引资项目2万多亩的用地保障，已连续6年获得了市政府目标管理考核一等奖，还获得了“全国地灾防治先进县”、“全国测绘管理工作先进单位”、“全省信访工作先进单位”等荣誉。
二、管理体制中存在的主要问题
1、垂直管理不彻底。叙永县从2001年即初步实现了对乡镇国土资源管理所人、财、物由县国土资源局统一管理，2004年实现了县国土资源局副科级以上领导干部由地方党委管理为主改为由市国土资源局管理为主，2008年又进一完善了乡镇国土资源所合并等改革。应该说，实行省以下垂直管理有助于增强县乡国土资源管理工作的自主性和独立性。在乡镇国土资源所垂直管理前，乡镇国土资源所受乡镇政府管理，县国土资源局主要作业务指导，工作人员
流动性较大，垂直管理后则人员较为稳定，工资福利及经费保障由县局统筹，有效排除了乡镇经济发展不平衡的影响，同时也大大增强了县国土资源局在全县范围内统一贯彻执行国土资源法律法规政策的能力。但正如许多资料反映的那样，当前的国土资源管理体制并未完全理顺，而事实上呈现出“垂而不直”的状态，特别县以上国土资源部门的管理基本上没有实质性改变，对乡镇国土资源所的垂直管理也不彻底。如工资仍由同级财政统筹，机构编制仍属县政府统一管理，市国土资源局只管副科级以上领导干部的任免。这种“垂而不直”状态致使县乡国土资源管理的机构不易理顺，人员编制经费福利待遇等很难彻底解决，制约了职能职责的充分发挥，影响了干部职工的工作热情，统筹保护资源和保障发展的能力自然受到影响。
2、机构编制不适应工作需要。叙永县作为欠发展的山区农业、矿业经济县，保障发展保护资源的任务非常艰巨，同时面临着工作条件苦、工作环境差、工作责任大等具体困难，需要健全的工作机构和较强的工作人员力量才能有效地保证各项工作正常运转，但多年来困绕本县国土资源管理的最大的问题也是机构编制问题。一是人员编制严重不足，例如局机关沿袭的是二十多年前原国土局的编制，只有12名行政和1名工勤人员编制，已远远不能适应现行系统管理的需要；另乡镇国土资源所机构改革时全县25个乡镇所合并为12个所，只核定24名
事业全额拔款编制，仅占改革前60%的人员编制，而工作范围涉及全县25个乡镇、幅员面积达2977平方公里，一线工作力量明显不足。二是人员编制情况复杂，县国土资源系统内有行政编制人员，有参公管理人员，有事业全额拨款人员，还有自收自支事业单位和人员，多种编制身份人员相互混岗，干部管理工作难度加大。三是执法监察人员参照公务员管理，将30名原公务员过渡为参照公务员管理，相应人员对此难以接受。
3、人事工作缺失不利于干部职工成长。由于县乡国土资源管理处于“半垂直”状态，县组织人事部门认为国土部门是垂直管理部门，因而不愿将国土部门干部职工纳入培养提拔范围，而市国土资源部门又往往只对在职的副科级以上领导干部进行管理，导致了对绝大多数一般干部职工的管理缺失，关心不够，不利于基层国土资源部门干部职工的健康发展。在县每年的人事大调整调动中，许多乡镇、县局机关都有一批人员提拔任用，但叙永县国土资源系统自2001年组建至今10年来，乡镇国土资源所数十名干部却无一人被提拔任用，这令许多处在基层工作的干部迷惑，因为他们干到老，无论多么优秀，都没有提拔或晋升的机会。还有现在国土资源系统的垂直管理主要是县国土资源局对乡镇国土资源所，工作人员只能在本县国土部门内封闭调整，出口不畅，人员交流范围小，需要引进的人才也不能引进，队伍建设严重滞后于工作发展的需要。
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