监察对象、公职⼈员、国家⼯作⼈员概念若⼲问题初探
近⽇所读的数篇⽂章中，都对监察对象、公职⼈员、公务员和国家⼯作⼈员等概念间的关系进
⾏了探讨。明确相关概念间的关系，进⼀步规范和推动⼯作，确有必要。
⼀、关于监察对象的分类
1.⼆分法。D⽼师的《监察法涉及案件审理⼯作有关问题初步研究》⼀⽂采取了⼆分法。即监察
对象包括“公职⼈员”和“有关⼈员”两⼤类。⼀是“公职⼈员”，即《监察法》第⼗五条第⼀项⾄第六
项规定的六类⼈员，全都属于公职⼈员。⼆是“有关⼈员”，即《监察法》第⼗五条第五项规定的
属于“公职⼈员”，仅系“有关⼈员”。
2.⼆分法。孙国祥⽼师的《监察对象的刑法主体⾝份辨析》⼀⽂也采取了⼆分法，但标准不同，
采取了以⾝份论和公务论为界的分类法。⼀是依据⾝份来确定的监察对象。这些⼈具有公职⼈
员的⾝份，⽇常⼯作内容就是⾏使公权⼒，因为具有稳定的公职⼈员⾝份关系⽽成为监察对
象，如机关的公务⼈员、国有企业的管理⼈员。他们的⼯作本⾝就是在⾏使公权⼒，即他们的
公职⼈员⾝份与⾏使公权⼒紧密联系在⼀起，确定监察对象时并不需要特别考察其活动的性
质。⼆是依据公务来确定的监察对象。这些⼈员成为监察对象并不是因为公职⼈员的⾝份，⽽
是基于参与某种特定公共事务活动。上述⼈员是否属于监察对象，并不取决于公职⾝份，⽽是
呈现出动态性的特征，只有在参与公共事务活动中才属于监察对象。
3.四分法。最⾼法刑⼆庭王晓东副庭长的《职务犯罪：现状、问题、应对》⼀⽂采取了四分法。
监察对象“实质上仍然是四⼤类：⼀是公务员；⼆是国有企业、事业、⼈民团体从事公务的⼈
员；三是国有企业、事业、⼈民团体派往⾮国有的企业、事业、⼈民团体从事公务的⼈员；四
是依据法律规定或者委托从事公务的⼈员”。这种分法，与《刑法》第九⼗三条对国家⼯作⼈员
的分类⾼度接近。
笔者认为，上述第⼀种⼆分法⽐较容易理解和执⾏，第⼆种⼆分法中提⽰注意⾝份和公务两⼤
特征也⾮常重要，似可将前两种⼆分法相结合，采取三分法进⾏研究和探索，即监察对象分为
三类：⼀是依据⾝份确定的监察对象，即《监察法》第⼗五条第⼀项所规定的公务员、参公管
理的⼈员。⼆是依据公务确定的监察对象，即《监察法》第⼗五条第⼆项⾄第六项所规定的从
事公务、履⾏公职的⼈员。三是公职⼈员以外的有关⼈员，即《监察法》第⼗五条第五项所规
定的基层众性⾃治组织中从事集体事务管理（⾮公务）的⼈员。
⼆、关于依据⾝份确定的监察对象
1.公务员，即中国共产党机关、⼈民代表⼤会及其常务委员会机关、⼈民政府、监察委员会、⼈
民法院、⼈民检察院、中国⼈民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和⼯商业联合会
机关的公务员。
上述⼈员均属公职⼈员、均属监察对象，同时均系国家⼯作⼈员。需要注意的是，《刑法》上
国家⼯作⼈员的确定，经过长期探索和认识深化，逐步由⾝份论⾛向公务论，当前《刑法》和
相关司法解释基本是采取公务论的认定标准，个别情况下仍受⾝份论的影响。《刑法》第九⼗
三条的表述是，“国家机关中从事公务的⼈员”，并不强调是否具有公务员的编制、⾝份，⽽是强
调在国家机关⾥从事公务。所以，公务员在不履⾏公职的场合，就谈不上属于国家⼯作⼈员，
⽐如公务员下班后盗窃邻居家财物，就不属于国家⼯作⼈员，也不能构成任何职务犯罪，仅系
盗窃的普通刑事犯罪。
2.参公管理的⼈员。2019年《公务员法》第⼀百⼀⼗⼆条规定，法律、法规授权的具有公共事
务管理职能的事业单位中除⼯勤⼈员以外的⼯作⼈员，经批准参照本法进⾏管理。需要注意的
是，该规定是参公管理的主要依据，但实践中上述事业单位以外的其他单位⼈员也存在参公管
理的情况。
上述⼈员均属公职⼈员、均属监察对象，但是否均属国家⼯作⼈员，情况则⽐较复杂。
（1）有的属于国家⼯作⼈员。例如，2006年9⽉《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务
院直属事业单位名单的通知》规定，中国银⾏业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监督
管理委员会及其派出机构、中国保险监督委员会及其派出机构、国家电⼒监管委员会及其派出
机构实⾏参公管理。同时，最⾼⼈民检察院2000年《对〈关于中国证监会主体认定的请⽰〉的
答复函》明确，中国证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管
部门。其主要职责是统⼀管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实⾏垂直领导。所
以，它是具有⾏政职责的事业单位。据此，证券监督管理委员会⼲部视同国家机关⼯作⼈员。
对中国保险监督管理委员会，最⾼⼈民检察院同样答复认为，中国保险监督管理委员会可参照
对国家机关的办法进⾏管理，中国保险监督管理委员会⼲部应视同国家机关⼯作⼈员。
需要注意的是，由于监察对象的确定既有依据⾝份进⾏判定的类型，⼜有依据公务进⾏判定的类型，则类型之间往往会有⼀定的交叉。上述⼈员，根据《监察法》第⼗五条第⼀项可以判定为监察对象，依据该条第⼆项也可判定为监察对象。实践中还有的⼈员，可能同时具备该条第⼀项、第⼆项、第四项所描
述的特征。
（2）有的是否为国家⼯作⼈员需进⼀步研究。例如，2006年8⽉《⼯会、共青团、妇联等⼈民团体和众团体机关参照<；中华⼈民共和国公务员法>管理的意见》规定，中国⽂学艺术界联合会、中国作家协会、中国法学会、中国⼈民对外友好协会、中华全国新闻⼯作者协会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾⼈联合会、中国红⼗字会总会、中国⼈民外交学会、中国宋庆龄基⾦会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国思想政治⼯作研究会、中华职业教育社、中国计划⽣育协会等众团体中的⼯作⼈员参公管理。
上述团体中，包括⼈民团体、社会团体两⼤类。《刑法》规定，⼈民团体中从事公务的⼈员是国家⼯作⼈员；社会团体中的⼈员则必须是受国有单位委派从事公务，才属于国家⼯作⼈员，否则就不属于。正如有学者指出，“⼈民团体”是类似于国有公司企业、事业单位的，在其中从事公务的就是国家⼯作⼈员，⽽“社会团体”则类似于⾮国有公司、企业、事业单位，在其中从事公务的并⾮⼀定是国家⼯作⼈员，⽽只有国家机关、国有公司、企业、事业单位委派去从事公务的才是国家⼯作⼈员。⽴法者把“社会团体”和“⼈民团体”这两个概念是作为同⼀层次的两个具有全异关系的概念来使⽤的[1]。
我们知道，只要是⼈民团体中从事公务的⼈员，就是国家⼯作⼈员。但对⼈民团体的范围，国家法律⼀直未作明确界定，理论上也存在争议。第⼀种意见认为，只有参加政协的⼈民团体，才是《刑法》上所
指的⼈民团体。第⼆种意见认为，只要是参公管理的众团体，都是《刑法》上所指的⼈民团体。第三种意见认为，只要是民政部门免予登记的社会团体，都是《刑法》上所指的⼈民团体。根据2000年12⽉《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》，可以免予登记的社会团体有：中国⽂学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻⼯作者协会、中国⼈民对外友好协会、中国⼈民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾⼈联合会、宋庆龄基⾦会、中国法学会、中国红⼗字总会、中国职⼯思想政治⼯作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。此后，民政部⼜发⽂逐步扩⼤了免予登记的社会团体范围，如中国戏曲家协会、中国电影家协会、中国⾳乐家协会、中国美术家协会、中国曲艺家协会等。
笔者赞成上述第⼀种意见。2018年3⽉修订的《中国⼈民政治协商会议章程》第⼆⼗⼆条规定，中国⼈民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、⽆党派⼈⼠、⼈民团体、各少数民族和各界的代表，⾹港特别⾏政区同胞、澳门特别⾏政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的⼈⼠组成，设若⼲界别。同时，根据2000年12⽉《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》，参加中国⼈民政治协商会议的⼈民团体有8个：中华全国总⼯会、中国共产主义青年团、中华全国妇⼥联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国⼯商业联合会。可见，⼈民团体仅限于⼯会、共青团、妇联等8个单位，其他众团体仍属于社会团体性质⽽⾮⼈民团体。例如，2017年2⽉修订的《中华⼈民共和国红⼗字会法》第⼆条规定，
中国红⼗字会是中华⼈民共和国统⼀的红⼗字组织，是从事⼈道主义⼯作的社会救助团体；第⼗条规定，中国红⼗字会总会具有社会团体法⼈资格；地⽅各级红⼗字会、⾏业红⼗字会依法取得社会团体法⼈资格。上述规定明确了其社会团体的法律性质，因此尽管参公管理，也不能认定为刑法意义上的⼈民团体。根据刑法规定，社会团体中的⼈员，只有受国有单位委派从事公务的，才属于国家⼯作⼈员，否则即不属于国家⼯作⼈员。
三、关于依据公务确定的监察对象
1.法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的⼈员。
⼀般情况下，上述⼈员均属公职⼈员、均属监察对象，均系国家⼯作⼈员。
需要注意的是，《刑法》上的表述与《监察法》《公务员法》的表述有所区别，⽽这些区别可能会产⽣特例（相对于上段提及的⼀般情况）。2002年全国⼈⼤常委会⽴法解释及2003年《全国法院审理经济犯罪案件⼯作座谈会纪要》均规定，依照法律、法规规定“⾏使国家⾏政管理职权”的组织中从事公务的⼈员，或者在受国家机关委托“代表国家⾏使职权”的组织中从事公务的⼈员，视为国家机关⼯作⼈员。这⾥强调的是根据授权或委托“⾏使国家⾏政管理职权”。例
如，2003年4⽉，全国⼈⼤常委会关于中国银⾏业监督管理委员会履⾏原由中国⼈民银⾏履⾏的监督管
理职责的决定规定：“由国务院依照现⾏《中华⼈民共和国中国⼈民银⾏法》、《中华⼈民共和国商业银⾏法》和其他有关法律的规定，确定中国银⾏业监督管理委员会履⾏原由中国
⼈民银⾏履⾏的审批、监督管理银⾏、⾦融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类⾦融机构等的职责及相关职责。”可见，中国银⾏业监督管理委员会就属于法律法规授权⾏使国家⾏政管理职权的组织。
与刑法领域规定不同的是，《监察法》《公务员法》则表述为根据授权或委托“管理公共事
务”[2]。显然，“管理公共事务”⽐“⾏使国家⾏政管理职权”范围更宽泛，其中的差异将导致⼀些情况判断起来⽐较复杂。例如，实践中，对各类协会如注册会计师协会、医师协会、佛教协会、道教协会、律师协会、⾜球协会等是不是根据授权或者委托管理公共事务的组织？是不是根据授权或者委托“⾏使国家⾏政管理职权”的组织？其⼈员是否属于国家⼯作⼈员？需研究明确。
上述协会，或多或少都有⼀些法律法规授权的管理职能。例如，国务院《宗教事务条例》规定，宗教团体可以协助⼈民政府贯彻落实法律、法规、规章和政策；指导宗教教务，制定规章制度并督促落实；认定、管理宗教教职⼈员。但最⾼检《关于佛教协会⼯作⼈员能否构成受贿罪或者公司、企业⼈员受贿罪主体问题的答复》认定佛教协会系社会团体，其中⾮受国有单位委派从事公务的⼈员，不是国家⼯作⼈员。同时，佛教协会会长、道教协会会长等⼈员是否属于公职⼈员，是否属于监察对象，也需进⼀步认真研究。
再如，《体育法》规定，全国性的单项体育协会对本项⽬的运动员实⾏注册管理，全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提⾼⼯作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。但在相关判例中，⾜协⼯作⼈员却被认定为⾮国家⼯作⼈员受贿罪：张某为中国⾜协前联赛部裁判主任，中国⾜球协会是中华⼈民共和国境内从事⾜球运动的单位和个⼈⾃愿结成的⾮营利性社会团体法⼈，在民政部注册、受民政部监督管理，属于其他单位。在其所涉及的某假球案中，张某收受赃款所基于的⾝份是中国⾜协前联赛部裁判主任，即属于其他单位从事组织领导以及履⾏监督、管理职责的⼈员，因此应认定为⾮国家⼯作⼈员[3]。同时，⾜球裁判等⼈员是否属于公职⼈员，是否属于监察对象，也需进⼀步认真研究。
笔者认为，由于《刑法》概念涉及刑事责任追究，认定此类国家⼯作⼈员，⼀是应当严格把握有关组织⾏使国家⾏政管理职权是否有法律、法规的明确规定，且所⾏使的不是业务管理权，⽽是⾏政管理权，正如孙国祥⽼师⽂章指出的，“国家事务或者国家参与管理的社会事务都属于公共事务的范围”，强调管理的国家参与性；⼆是应当严格把握国家机关进⾏委托是否有充分的证据证明。否则，对上述各类协会中的⼯作⼈员，如⾮受国有单位委派从事公务，⼀般不能认定为国家⼯作⼈员。
2.国有企业管理⼈员。
根据《刑法》和相关司法解释的规定，国有企业的概念也就是过去所称的全民所有制企业，其企业全部资产归国家所有。国家参股、合资、合作的公司、企业，都不认为是刑法意义上的国有。哪怕是国家绝
对控股的股份有限公司，国有企业产权占绝对多数的企业，也不能视为国有公司、企业。因此，国有参股、控股企业不属于国有公司、企业。最⾼⼈民法院2001年《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理⼯作的⼈员利⽤职务便利⾮法占有本公司财物如何定罪问题的批复》明确，“在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理⼯作的⼈员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家⼯作⼈员。”
从《监察法》第⼗五条第三项⽂字表述看，难以看出此处“国有企业”具有不同于《刑法》规定的特殊性。但是，根据监察法有关配套规定，这⾥的“国有企业”包括了国有企业、国有参股企业、国有控股企业。这与《刑法》概念上国有企业仅指全部资产归国家所有的企业，有较⼤区别；换⾔之，《监察法》上国有企业的概念范围⼤于《刑法》上的国有企业。但是，由于该配套规定同时明确《监察法》第⼗五条第三项的“管理⼈员”是指受国家机关等国有单位委派从事公务的⼈员，因此，《监察法》上“国有企业管理⼈员”这⼀概念并没有超出《刑法》上国有企业、国有参股控股企业中国家⼯作⼈员的总体范畴，且⼀般应属于公职⼈员。
需要注意的是，在国有参股、控股企业中从事管理⼯作的⼈员⾥，有⼀些⼈员系外籍⼈员，其是否属于公职⼈员，是否属于监察对象，也需进⼀步认真研究。
3.公办的教育、科研、⽂化、医疗卫⽣、体育等单位中从事管理的⼈员。
根据《监察法》官⽅释义，包括公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公⽴医院的院长、副院长等。这类⼈员与刑法上的国有事业单位从事公务⼈员概念接近，系国家⼯作⼈员，亦应属于公职⼈员。
4.基层众性⾃治组织中从事管理的⼈员。
村民委员会等基层⾃治组织⼈员主体⾝份的认定，⼀直是司法实践⼯作中的难点。根据《村民委员会组织法》，村民委员会是村民⾃我管理、⾃我教育、⾃我服务的基层众性⾃治组织，不属于政府机关；其⼯作⼈员没有国家编制，不享受国家⼯作⼈员待遇，所从事的事务也不完全是公务，还包括依法从事村⾃治事务、村经营事务等。因此，对上述⼈员不能简单以国家⼯作⼈员论。
2000年4⽉，全国⼈⼤常委会通过了关于《刑法》第九⼗三条第⼆款的解释，解释规定了七类村基层⾃治组织从事公务，其⼈员以国家⼯作⼈员论的情况，包括：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有⼟地的经营和管理；（4）⼟地征收、征⽤补偿费⽤的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划⽣育、户籍、征兵⼯作；（7）协助⼈民政府从事的其他⾏政管理⼯作。根据《监察法》官⽅释义，该法第⼗五条第五项的“从事管理”，就是指上述七项公务，则在此情况下，村基层⾃治组织⼈员属于国家⼯作⼈员，亦属于公职⼈员。
需要注意的是，《监察法》有关配套规定明确，基层众性⾃治组织中从事管理的⼈员，还包括从事集
体事务管理的⼈员，这部分⼈员显然不是国家⼯作⼈员，也不属于公职⼈员。
5.其他依法履⾏公职的⼈员。
这⼀概念⽐较接近于《刑法》关于“其他依照法律从事公务的⼈员”。《刑法》“其他依照法律从事公务的⼈员”包括：（1）依法履⾏职责的各级⼈民代表⼤会代表；（2）依法履⾏审判职责的⼈民陪审员；（3）协助乡镇⼈民政府、街道办事处从事⾏政管理⼯作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织⼈员；（4）其他由法律授权从事公务的⼈员。
参公管理人员在《监察法》上，“协助乡镇⼈民政府、街道办事处从事⾏政管理⼯作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织⼈员”已被《监察法》第⼗五条第五项吸收，即“其他依法履⾏公职的⼈员”不再包括该类⼈员。
四、关于公职⼈员以外的有关⼈员
这类⼈员，即前述《监察法》第⼗五条第五项所规定的基层众性⾃治组织中从事集体事务管理（⾮公务）的⼈员。
需要注意的是，《监察法》有关配套规定中还存在“其他⼈员”这⼀概念，尚不清楚是否等同于这⾥的“有关⼈员”。根据配套规定，“公职⼈员以外的‘其他⼈员'”涉嫌职务侵占罪、挪⽤资⾦罪、⾮国家⼯作⼈员受
贿罪等犯罪，由公安机关管辖。
此外，有意见认为，可将《监察法》第⼆⼗条、第⼆⼗⼆条等条款规定的“被调查⼈”、“涉案⼈员”纳⼊第⼗五条所规定的“有关⼈员”。笔者认为，对监察对象范围的认定必须慎重，防⽌监察对象的范围出现不当地过度扩⼤。
五、关于概念之间的特殊交叉
在上述概念间，有⼏个特殊的交叉需要注意。
1.在公职⼈员中，社会团体中的参公管理⼈员，有可能不属于国家⼯作⼈员。
2.监察对象中，基层众性⾃治组织中从事集体事务管理的⼈员既不属于公职⼈员，也不属于国家⼯作⼈员。除去此类⼈员，则《监察法》上“公职⼈员”的概念基本上等同于国家⼯作⼈员的概念。
3.国家⼯作⼈员中，可能有部分不属于《监察法》上的“公职⼈员”、《公务员法》上的“公务员”。国家⼯作⼈员还包括军事机关中从事公务的⼈员；未列⼊国家机关⼈员编制但在国家机关中从事公务的⼈员；国有单位委派到没有国有股份的⾮国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的⼈员。这些⼈员，《监察法》第⼗五条中似⽆明确规定，但也可能为兜底性规定涵盖。
（本⽂系个⼈初步学习体会，可能不准确，仅供共同学习探讨使⽤）
[1]吴平：“刑法中‘⼈民团体’概念辨析”，载《法律科学》2000年第1期。
[2]《公务员法》官⽅释义，⼜把管理公共事务解读为⾏使⾏政管理职权。
[3]刘敬新：“张建强⾝份如何定位?⾮国家⼯作⼈员受贿罪释疑”，载《中国纪检监察报》2011年12⽉31⽇。
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