2018年4月11日《中国纪检监察报》刊发了王希鹏的文章《监察对象辨析监察对象辨析》（以下简称王文），当天晚上，纪检监察参考也转发了该篇文章。王文通过列举案例，分析了当事人主体身份，并对监督对象和监察对象进行了辨析，得出“张丁不是中共党员，不属于党内监督对象。但张丁作为T县大槐树村村委会主任，属于监察法规定的'基层众性自治组织中从事管理的人员’，属于监察对象。”
但从王文给出的事实及张丁的身份条件，笔者有以下几点疑问。张丁作为T县大槐树村村委会主任是否为挂职公务员、参公管理人员？是否为法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员？孙戊在大槐树村组建分公司，是否租用大槐树村的经营用房或民房？是否占用大槐树村的土地？即使占用土地，土地是否为张丁的责任田，亦或其他村民的责任田？大槐树村的土体是集体土地还是国有土地？
一、基层众性自治组织的理解
《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员
会或者村民委员会是基层众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映众的意见、要求和提出建议。”
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”
从宪法和上述两部法律规定可以看出：
（一）基层众性自治组织指的就是村民委员会或居民委员会，是建立在我国社会最基层、与众直接联系的自我管理、自我教育、自我服务的组织，具有众性、自治性、基层性特点。
（二）居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。
（三）基层众性自治组织的职务行为主要有两种：一是办理本地的公共事务及公益事业等自治管理行为；一是协助人民政府或它的派出机关开展工作等协助性公务行为。
二、对从事管理的理解
《中华人民共和国监察法》释义，“从事管理”主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层众性自治组织中从事的其他管理工作。这与《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”
解释（2000年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》）相一致。换言之，基层众性自治组织人员只有在协助人民政府从事以上七项行政管理工作，才是监察法第十五条规定的监察对象——公职人员和有关人员。
但基层众性自治组织人员从事管理的工作不仅仅是上述七项，还有办理本地公共事务及公益事业等其它自我管理的大量工作。实际上，作为基层众性自治组织的村民委员会、居民委员会本身并无行政管理职能，其主要工作是自我管理，管理本地的公共事务、集体事务及公益事业。然而，作为最基层、与众直接联系的一级组织，我们国家的方针政策、党规党纪、法律法规常常依靠其传达、贯彻。因此，让基层众性自治组织协助人民政府从事行政管理工作、代履行部分行政管理职能是当前我国政治体制的必然要求，也因而使该组织从事管理的人员成为了监察法的监察对象。
如何判断基层众性自治组织人员是否属于监察对象，不应简单的从其外在身份来判断，也就是不能从其是否具有村支书、村主任、“两委”委员等身份来判断其是否属于监察对象。关键要从是否行使公权力这一根本属性来判断，若离开这个根本属性来界定监察对象，难免会
受到质疑。质言之，如果行使的是公权力，则是监察对象；如果是自我管理等工作，即使是村支书、村主任、“两委”委员等也不是监察对象。
如，甲村村民集资建设一条乡村道路，村主任张某（非中共党员），在管理该集资款项时，弄虚作假，骗取集资款项15000元。张某虽然从事管理工作，但不是利用上述七项工作职务之便谋取利益，行使的不是公权力，因而不是监察对象。又如，乙村村主任刘某利用负责将扶贫对象中符合条件人员纳入农村低保“兜底”工作的职务便利违规给自己谋利35000元，刘某的行为属于上述七项工作职责中的扶贫工作，是协助人民政府从事行政管理工作，因而是监察对象。
而王文案例中的张丁的身份、行使的权力以及孙戊所请的具体事项并不清楚，因而不能直接认定为监察对象，应具体情况具体分析。如果孙戊所请事项需要张丁行使公权力，则张丁是监察对象，否则，不是监察对象。
三、对基层众性自治组织中从事管理的人员违法行为的处置的理解
《中华人民共和国监察法》释义，“处置”主要主要包括四个方面内容：（1）对违法的公职人
员依法作出政务处分决定。（2）对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。（3）对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。（4）对监察对象所在单位提出监察建议。需要注意的是……根据监察法的规定，监察机关对所有行使公权力的公职人员的职务犯罪行为都可以进行调查，但是基于工作的便利性和实效性，也可以考虑部分职务犯罪的调查由有关机关负责。
释义中的“处置”对象仍然是“行使公权力的公职人员”，下面结合王文案例分析处置。
（一）如果孙戊所请事项为租用大槐树村的土地组建分公司，大槐树村的土地是国有土地，张丁为监察对象，收受钱财行为涉嫌犯罪，调查过后移送司法机关。若张丁收受钱财为10000元，涉嫌违法，但并不能作出政务处分决定，而应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定处理。
（二）如果孙戊所请事项为征用大槐树村的土地组建分公司（经上级批准），大槐树村的土地是集体土地，张丁为监察对象收受钱财行为涉嫌犯罪，调查过后移送司法机关。若张丁收受钱财为10000元，涉嫌违法，但并不能作出政务处分决定，而应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等规定处理。
（三）如果是非法转让、买卖村民和自己土地，张丁不是监察对象，可能违反《土地管理法》和触犯《刑法》的非法转让、倒卖土地使用权罪。
（四）如果租用村集体的经营用房，张丁不是监察对象，可能触犯《刑法》的非国家工作人员受贿罪。
（五）如果租用张丁在大槐树村合法建造的经营用房，则既不违规，也不构成犯罪。
凡此等等，均应具体情况具体分析，不能一概而论。
发布评论