摘要：公职候选人考试是孙中山的理论创新，也是连结孙中山五权宪法和民权主义、权能区分的一条纽带。1940年-1947年，南京国民政府举办公职候选人考试，这是实践层面上的创新。这一创新和各级民意机关代表的选举，虽然在恶劣的政治环境下对激发民众参政的热情，增强抗战救国的力量具有某些作用，但从实践效果看，公职候选人考试的目标没有完全达到。公职候选人考试分为试验和检核两种，试验没有进行，而检核也不是完全意义的考试。公职候选人考试以救选举之弊的方法，在实践中成效不彰，究其原因，是这一理论的不足。
关键词：文官制度；公职候选考试；选举制度；利弊分析
中图分类号：D693 文献标识码：A
科举制度废除以后，我国实行现代文官考试制度，公职候选人考试，是其中最具中国特的一种。查中国期刊网，关于公职候选人考试的研究，仅有秦昊扬著的一篇文章，刊载于《浙
江档案杂志》2003年第4期。肖如平著《国民政府考试院研究》（社会科学文献出版社2008年版）一书，其中有“救选举之穷：公职候选人考试”的研究。王奇生主编的《中国考试通史》民国卷（首都师范大学出版社2004年版）也专列一节，论述了“公职候选人考试”。本文以孙中山的公职候选人考试的理论创新与南京国民政府的实践创新为新的切入点，探讨公职候选人考试的成因、经过及其结束的历史真相，其中对公职候选人考试的目标与成效的分析，以及公职候选人考试与抗日根据地参议员（公职候选人）产生的优劣的比较研究，尚属首次。研究公职候选人考试的利弊得失，对当今的干部选任制度不无借鉴意义。
一、公职候选人考试是孙中山的理论创新
公职候选人，是指依法应选举产生官员的候选人和国民大会代表、省市县参议会参议员、乡保民代表等民意机关成员。公职候选人考试，在完成民主政治、澄清宪法根源上，具有重大的意义。因为民主政治的实施，系由选举制度来表现；而在实行普遍选举中，关于被选举人的资格的限制，实为防止选举发生流弊的好办法。
孙中山在认真比较了中国和外国考试制度和选举制度的优点和缺点以后，设计了公职候选人考试制度。孙中山认为，公职候选人考试制度，可以纠正选举制度的弊端。可以防止民
意机关的代表成为如同北京民国政府的“猪仔议员”一类的政客，可以纠正西方“金钱选举”“势力选举”等恶习，避免选举权的滥用。1906年12月2日，孙中山在观察美国缺点后，研究出“将来中华民国”的“大小官吏”，“无论那官吏是由选举的抑或由委任的”，必须是考试合格之人，才能有效。“这法可以除却盲从滥举的流弊。”[1]3301923年2月，孙中山在《中华民国建设之基础》一文中指出：“为人民之代表与受人民之委托者，不仅须经选举，尤须经考试，一扫近日金钱选举、势力选举之恶习，可期为国家得适当之人才，此为庶政清明之本也”。[2]35
孙中山明确提出公职候选人考试，是1918年他在《建国方略》一文中的表述。他在谈及中华民国政府的组织形态采取国民大会与五院制时说：“国民大会及五院职员，与夫全国大小官史，其资格皆由考试院定之。此为五权宪法。”[3]205此处的“国民大会”代表候选人，即为公职候选人。1921年3月，孙中山在《五权宪法――在广东省教育会的演说》一文中指出：“当议员或作官吏底人，必定要有才有德或有什么能干”，“单靠有钱是不行的。”怎样选拔这种人才呢？他借鉴了中国科举考试和监察制度的优点，在西方“三权分立”的基础上，加上了中国古代的监察权和考试权。他说：“考试本是一个”很好的制度，“是兄弟亡命海外底时候考察各国底政治宪法研究出来的，算是兄弟个人所独创，并没有在那一国学者中抄袭的。兄
弟想这个制度一定可以通行有利。”[4]3491921年7月，孙中山说：“如果实行了五权宪法以后，国家用人行政都要照宪法去做。凡是我们人民的公仆，都要经过考试，不能随便乱用。”[5]5101924年1月23日，孙中山制定的《国民政府建国大纲》第十五条明定：“凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试铨定资格者乃可。”[6]128
公职候选人考试的制度设计，是孙中山的理论创新。
二、公职候选人考试是南京国民政府实践层面的创新
（一）公职候选人考试的争论
根据孙中山的规定，1929年，南京国民政府公布的《考试法》中规定经中央考试铨定资格的范围包括候选人员，后称公职候选人员。1933年2月，第一次修正公布的《考试法》规定候选人员考试条例将另行制订，但长期未曾实行。
以孙科为代表的一些国民党高层人士对此持有不同意见。他们认为：对民意代表进行考试，在理论上不能成立，民意代表是国家的主人，而考试机关的人员是人民的公仆，怎么能由公仆考主人？并且认为在实践上也无法操作，例如全国国民大会代表候选人遍及全国甚至
海外，考试院无力办到。这一争执直到抗日战争中期，国民党政府在后方推选“新县制”，才统一意见。
抗战爆发后不久，国共两党建立了抗日民族统一战线。为了抗日，国共两党的政策都进行了调整。在国民政府方面，增添了一点“还政于民”的彩。1938年7月6日，国民参政会成立，其中包括国民党、共产党、各民主党派成员和无党派人士，从而成为中央一级的民意机构。从1939年起，国统区各省陆续成立省临时参议会。同年9月19日，国民政府颁布《县各级组织纲要》60条，规定实行“新县制”，即县为地方自治单位，县以下乡镇内的编制为保甲，县的面积过大或有特殊情形者得分区设署；县设县参议会，乡镇设乡镇民代表会、保设保民大会；乡镇民代表由保民大会选举；县参议员由乡镇民代表会选举，每乡选举1人，加上职业团体选额为每县总额的3/10；县参议会暂不选举县长。并规定实施“新县制”，各县最迟于3年内完成[7]。1940年国民党中央人事会议，也有筹办县参议会参议候选人考试的议案。
（二）县参议员及乡镇民代表候选人考试的举办
1940年12月16日，国民政府颁行《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例》[8]，
将考试方法分为“试验”与“检核”两种。试验分笔试，“检核除审查资格外，得举行测验或口试。”该《条例》规定了应考资格和检核资格，特别注重地方服务经验。此后至1943年5月，以贯彻上述《条例》为中心，重点是审核县、乡镇民意机构代表的资格。
1941年1月25日，考试院公布《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例施行细则》和《县参议员及乡镇民代表候选人检核办法》[9]393，规定试验为笔试，其科目：“一、 国父遗教、三民主义、五权宪法。二、国文。三、本国历史及地理。四、公民。五、地方自治法规概要。前项试验科目，必要时得增减或变更之。”[10]检核除审查资格外，还得举行测验或口试。试验和检核及格者即考试及格者，由考试院发给及格证书，并公告之。考试及格人员取得他省县公民资格时，其考试及格资格，仍然有效。检核由考选委员会组织机构经常办理，申请检核者，应呈缴申请检核履历书、保证书、公民证及各种资格证明文件、最近4寸正面脱帽半身照片4张[11]393（1942年3月14日修正为2寸正面脱帽半身照片3张或用箕斗代替[12]）。并规定上述的测验和口试则委托各省政府办理。
同年3月，考选委员会依照暂行条例规定考试方法，先行举办检核。制订县参议员及乡镇民候选人检核委员会规程，并依其规定，于5月27日在考选委员会内成立县参议员及乡镇民代表候选人检核委员会，积极办理检核案件。
按照法定检核手续，申请检核人应向考选委员申请。为检核案件办理迅速，经制订县政府汇转乡镇民代表候选人申请检核办法，及省政府民政厅汇转县参议员候选人申请办法，先后呈考试院于1941年9月18日及1942年3月12日颁行[13]11。规定各省、县政府收到申请检核案件后，应就地先行审查，合格者再行汇转考选委员会检核，不必送件，以资简捷。1943年4月5日，考试院公布《县及乡镇公职候选人检核资格审查委员会组织通则》[14]，规定省民政厅或各县政府设立审查机构，办理检核资格审查事宜。4月20日，根据国防最高委员会关于各县考试及格的候选人尚无足数时，并请由考试院订一补充办法的指示，考试院公布县参议员及乡镇民代表候选人汇转检核补充办法[15]。公职候选人的检核，亦将原订的《汇转检核办法》修改为“已近选举时期之县，尚无足额候选人时，得由县政府就县公民中之具有法定资格者加倍遴选，呈由省政府审定，先行参加选举，—面补行检核，以应事机”。[16]
1941年6月，公职候选人的考试开始举办。考试院为“求简便程序，决定先行办理检核，不命题笔试”[17]。所谓检核，不是严格意义上的考试，而是对申请人的资历、证件予以审查，审查合格即作为考试及格并发给考试及格证书，作为获得候选资格之凭证，“而将笔试程序省却”[18]516。据统计：1941年办理检核及格人数1195人，其中县参议员候选人997人，乡镇民代表候选人198人。1942年办理检核及格人数39965人，其中县参议员候选人11004人，
乡镇民代表候选人28961人。[19]455
（三）省、县公职候选人考试合并办理
县参议员及乡镇民代表候选人检核举办两年后的1943年5月17日，国民政府颁行《省县公职候选人考试法》，此后至1947年5月1日该项考试废除，公职候选人考试扩大到省参议员。这一阶段，公职候选人考试，分为甲乙两种。
甲种公职候选人考试及格者，得为省参议员和县参议员候选人。乙种公职候选人考试及格者，得为乡镇民代表乡镇长或保长候选人。甲乙两种公职候选人考试方法仍分为“试验”和“检核”两种[20]。关于试验和检核的资格：除积极资格，增加了“背叛中华民国通缉有案者”、“被夺公权者”、“亏欠公款者”等七种人不得参加公职候选人考试的消极限制资格[21]。关于试验和检核的方法：试验的方法为笔试；检核的方法，申请检核者，应呈缴申请检核履历书4份、保证书1份、公民证1份、资格证明文件、最近2寸正面脱帽半身照片6张、证书费和印花税费及邮费，检核除审查资格外，得举行测验或口试。
1943年10月1日，考试院公布《省县公职候选人考试法施行细则》和《省县公职候选人检核办法》，对《省县公职候选人考试法》作了解释和补充。
《施行细则》规定：甲种公职候选人试验科目：“一、国父遗教（建国方略、建国大纲及三民主义）。二、国文。三、本国历史及地理。四、宪法（宪法未公布前考中华民国约法）。五、地方自治。”乙种公职候选人试验科目：“一、国父遗教（三民主义、建国大纲及地方自治开始实行法）二、国文。三、本国历史及地理。”试验以各科平均60分为及格，“但有特殊情况的地方，其平均及格分数，考试院临时以院令定之。”[22]
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