公共伦理视角下的公务人员职业道德建设分析
尚 笑公务员行业现状分析
山东大学政管学院2011级公共管理专业
摘  要：我国正处于体制转轨和社会急剧转型的过渡时期，随着社会利益格局大幅调整，随着经济成份多样化、社会组织形式复杂化、利益主体多元化以及信息网络化而来的强势文化的入侵与渗透，公务员思想观念和思维方式也随之出现了多元化趋势。这使得代表党和国家机关形象的公务员的职业道德素质与道德操守也呈现出相对复杂的情形，对公务员职业道德建设和发展不断提出新的挑战。公共伦理道德的缺失是公务员职业道德失衡现象产生的重要原因之一。本文正是从公共伦理的角度分析我国公务员职业道德建设的现状与道德失范的原因，明确公共伦理主体在社会关系中的角与职能定位，通过政府、社会、市场三者关系的构建，相应提出我国公务员职业道德建设的发展对策，以期对我国早日形成公务员职业道德综合体制有所帮助。
关键词：公共道德；公务人员；职业道德
公共伦理，亦称公共管理伦理、行政伦理，是公务员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、履行公共管理职责中形成并必须遵守的原则和规范，是作为个体的公共行政人员和作为体的各级党政机关在管理国家和社会事务的过程中应当遵循的伦理道德要求的总称。
一、公共伦理概述
（一）公共伦理的内涵
公共伦理实质上是调整公共管理主体和管理客体之间利益关系的理念价值和行为准则。它调整的利益关系存在于公共管理领域，故此，公共伦理表现出了与一般伦理准则相区别的特征。公共伦理问题的产生有其深厚的社会、经济以及组织基础，这也是研究公共伦理问题必须明确的前提性内容。
从唯物史观的角度来看，自人类社会产生以来就存在体的共同生活，因而就有了人与人之间的相互关系，也就随之产生了处理相互之间关系的伦理原则。但真正意义上的公共伦理问题是随着公共领域的出现和现代公共生活的逐渐形成而日益凸显的。
公共管理中的公共伦理概念具有与一般意义上的公共伦理概念不同的内涵。高力在其《公共伦理学》一书中认为，公共伦理就是“用以规范公共管理主体的行为，以保证公益事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的准则体系。” [1]
公共伦理是对公共领域中伦理关系的调节，它所涉及的主体是公务人员或公共组织，客体则为公众。从根本上说，公共伦理就是调整公共管理主体和管理客体之间利益关系的理念价值和行为准则。
（二）公共伦理的特征
1.公共伦理的组织性，即非全民性。公共伦理的这种特性使其与公共道德存在根本的区别。从一般意义上说，公共道德和公共伦理都是公共生活伦理研究的重要内容。公共道德是全体社会成员应当共同遵守的行为准则，而公共伦理则仅就公共管理主体而言。公共伦理不仅要求各个伦理主体遵守普遍意义上的公共道德规范，而且要求公共管理主体认清自己的社会角、组织角和职业角，遵守作为公共管理者的职业道德准则。公共伦理是规范公共组织行为、调整公共管理主体和管理对象之间利益关系的准则体系，是公共组织的自我约束机制。
2.公共伦理的非交换性与非营利性。这个特征是公共伦理区别于经济伦理的一个本质内容。经济伦理以平等交换和赢得利润获得其合法性的，同时它也保证了市场经济主体能够获得稳定的行为环境和强大的行为动力。而公共伦理是人类政治生活的伦理，不可能以交换和营利的经济伦理原则为根本指南。公共伦理主体与客体之间在实际的公共管理活动中对权力资源的占有具有不平等性。公共管理主体若以经济利润最大化为伦理目标，就会侵占其他市场经济主体的活动空间，凭借公共权力占有更多的公共资源，破坏市场经济秩序和经济伦理规则。公共管理者的个人利益和公共组织的团体利益不是公共伦理应该追求的最终目标，公共伦理主体应该把增进公共利益作为根本的行为意向。管理社会公共事务的政府部门和非政府组织在实施公共管理活动的过程中应坚决杜绝以特殊利益取代公共利益的交换性和营利性行为发生。
3.公共伦理的职业性。公共管理活动是人类社会分工过程中分化出来的一种必要的职能活动。随着人类社会的发展和进步，公共管理活动表现出了越来越强的职业性和专业性。公共管理伦理关系作为一种职业关系是在相对稳定的体和稳定的联系中生成的。它将一般性社会伦理关系与公共管理活动相结合生成了特殊的职业伦理关系。公共管理主体必须遵循管理规律从事管理社会公共事务的活动，明确自身的职业角和职责内容，正确处理管理主体与
客体、管理主体之间以及人、财、物的各种复杂关系，培养自身的卓越管理能力。公共伦理通常情况下表现为社会管理组织及管理者的职业道德。职业道德作为与职业活动密切相关的、具有职业特征的道德准则和规范的总和，也要求公共管理者实现管理水平与个人品德在管理活动中的完整统一。
4.公共伦理的伦理理性。如果承认公共伦理关系是一种具有职业性的伦理关系，那就必然承认公共伦理应当具有伦理理性。公共管理作为一种职业，应该是严格理性化的活动领域。这种理性不仅表现为公共管理者对基于肉体、情欲、感情等非理性本能冲动的超越，而且表现为公共管理主体处理个人与体关系、职业与生活关系的伦理理性。公共管理者个人存在是一种社会个体与自然个体的共时性存在。人类的体生活需要理性行为的支撑。公共管理主体作为一个职业性体应该保证对管理客体的行为理性，在处理公共管理者个体与体的伦理关系时也要保证这种关系的伦理理性。公共管理的伦理理性要求建立理性的、健全的公共伦理体系，而不能仅仅寄希望于个体道德的觉醒。比如，“奉献”精神作为人类的道德追求具有一定的合理性，它表明了某一具体的人对并不明确的对象进行付出而不求任何回报的愿望或行为，是在道德教育中应该提倡的。但是在公共伦理的理性体系中，不应该把奉献确定为基本的制度价值，因为人类的共同体生活中存在的这种无私赠与和无偿接受的关系不可能生
成较为确定和持续的伦理关系。它的存在是建立在亲缘、情感和友谊基础之上的，因此它在家庭伦理关系中存在的情况相对稳定，而在公共生活领域尤其是公共管理领域则缺乏持续性。
二、职业道德概述
（一）职业道德的内涵
职业道德，是指与人们的职业活动密切相关的符合职业特点所要求的道德准则、道德情操和道德品质的总和。它既是对本职人员在职业活动中行为的要求，又是职业对社会所负的道德责任与义务。每个从业人员,不论从事哪种职业，在职业活动中都要遵守一定的道德准则。
所谓公务员职业道德去，是指公务员在行使公共权力，从事公共活动的过程
中，通过内化的信念和善恶标准，理性调节个人与个人、个人与社会之间各种
关系的行为规范。具体而言，公务员职业道德是社会主义道德体系中的重要组成部分，是检验公务员职业行为的重要准则之一，是公务员在其职业生活中所特有的、有一定善恶评价标
准的，用以调节公务员之间以及他们与自然、社会之间关系的一系列心理意识和行为活动的总和。
（二）职业道德的特征
职业道德具有以下几个特征：
针对性：每种职业都承担了不同的职业责任和义务,不同的职业对道德有不同的要求，任何一种职业道德都只针对本行业起调节和约束的作用，而对其他职业的从业人员或本职业外的行为活动都起不到任何作用。
多样性：各行各业都有自己独特的职业道德规范，且不同职业的职业道德都有不同的具体细致的要求。
纪律性：职业道德一般以规章制度、章程条例的形式呈现，是一种特殊的行为规范，它对人们的约束作用在法律和道德之间，既要求人们自觉遵守，又带有一定的强制性。
继承性：任何一种职业都在世代传递中不断发展的，不仅手艺技术世代相传，其独有的管理方法也得到了一定的传承。
公务员职业道德的特征主要有：多样性与共同性兼具；稳定性与发展性相依；政治性与政策性兼有；服务性与权威性共存。公务员职业道德的原则主要有：服务原则；法制原则；责任效率原则；清廉原则。
三、公共伦理视角下我国公务员职业道德建设的状况分析
（一）宏观层面的公共伦理困境
我国在行政管理的一般性环节中存在着违背公共伦理的状况，具体表现为公共管理环节中伦理因素的缺失。这个问题制造了公务人员职业道德构建的宏观伦理困境。
1.公共政策中的伦理问题。
公共政策一旦出台并付诸实施，就会成为一定范围内人们的行为准则和依据。公共政策如何分配社会资源的标准和依据、方法和途径反映了政策制定者的伦理价值观，即倡导什么和维护谁的利益，是否利于实现社会的公平与公正。公共政策能否得到有效执行的关键在于社会公众对公共政策内容的认可程度，而认可与否要依赖于他们对政策内容与政策执行的伦理道德判断。许多公共政策执行机构扭曲政策主旨，上有政策、下有对策，甚至奉行地方保护主
义、违背执法程序等等。这些政策执行行为严重损害了公共利益，违背了公共伦理。我国的公共决策过程逐渐从经验走向科学，决策体制渐趋系统化。但实践中的公共政策并未完成公共伦理价值的准确定位，往往偏离了社会公正的伦理精神，甚至趋向功利主义。
2.人事管理活动中的伦理问题。
人事管理活动作为政府的一种职能，其伦理特点是随着国家历史的发展变化而变化的。社会伦理现实和道德状况的变迁，必然带来人事管理伦理理念和伦理制度的变更。由于我国经历了漫长的封建社会，传统的政治文化观念并没有随着旧制度的崩溃而完全销声匿迹，而是经过改头换面顽强地影响着人事管理行为。首先，用人标准上仍未摆脱传统伦理观念的束缚，选人标准未能真正实现“德才并重”。其次，人事管理方法依然存在“人治”特征。许多地方的人事管理表现为权力高度集中的状况，一把手领导说一不二，在人事决策上家长式作风严重，不调查实际情况、不听从他人劝诫，违反正常的用人程序和公正公平的用人原则。
（二）行政组织的伦理问题
组织在长期的发展过程中逐渐形成了一定的伦理道德意识。在谋求自己的利益时，组织的伦
理道德价值能发挥其它因素代替不了的作用。组织成员的行为和所创造的成果必然会受到体道德意识的影响，受到来自组织的深层精神力量和伦理道德因素的制约。
组织伦理蕴含于组织结构之中，表现为一种道德价值目标，形成了组织的目标伦理，也包含在组织文化之中，形成了一定组织的伦理文化。组织伦理有利于增强组织的团结与凝聚力并激励与振奋组织成员，由此提高组织绩效。但同时组织伦理也有可能成为个人伦理行为的障碍。“组织有分散个人责任的倾向，正如丹尼斯·汤普森所指出的：‘在公众生活中，尤其是在组织中，界定道德的代理人、发现那些对决策和政策负道德责任的人这个问题，变得至少与评估决策或政策是否是道德的这个问题一样困难了’。他将那种认为‘组织应被视为一个整体和道德裁决的恰当的核心’的观点，称之为与个体伦理责任相对立的‘制度伦理’。” [2]其结论就是官僚制度和机构有侵蚀公务人员道德标准的可能性。组织的伦理准则通常可以被视为一种指导团队行为的伦理，而不是一种对公众负责的伦理。行政组织在缺少利润激励的情况下，就会追求表面的良好形象而趋向于循规蹈矩的保守主义。