公共部门人力资源的含义和特点（廉茵和彭）
作为整个社会人力资源管理系统的一部分，公共部门人力资源与管理具有一般意义上的人力资源和人力资源管理的含义、属性，但同时，它们又具有公共部门的特殊性。要正确理解公共部门人力资源与管理的含义，首先要对公共部门有正确的认识。
（一）公共部门的含义和范围
必须根据公共部门的性质和特点来认识公共部门人力资源的性质和特点，从而深入分析公共部门人力资源管理的规律。而关于公共部门的含义、特点和范围，由于历史发展的过程性和认识的局限性，产生了不同的理解和认识。
1.公共部门的概念
公共部门是相对于私营部门而存在的，其涉及的范围和数量是随着社会发展的不同时期国家管理社会经济事务的职能范围、所用管理手段与方式的变化而变化的，其构成也越来越复杂。公共部门最初是指国家和政府部门，也即现在所说的第一部门，与私营部门即工商企业（也称第二部门）相区别。因此，在传统意义上，公共部门主要包括国家民意立法机关、国家行政机关、国家司法检察机关等构成国家政权的组织体系。公共部门人力资源就是指公务员，公共部门人力资源管理自然是指公务员管理。据考证，“国外的公共
部门的人事管理或人力资源管理的著作和教材，几乎都是论述政府系统的公务员管理。”1不过，“美国等国家……开始逐步把非营利性组织纳入公共部门的视野。”2随着公共行政和公共管理的改革与发展，公共部门得到发展和扩充，无论是国内还是国外，已很少有人把公共部门仍局限于政府部门，也很少有人仍把公共部门人力资源管理看作是公务员管理，而是扩大了公共部门人力资源及其管理的范围。
公共部门的扩大，主要表现在第三部门的兴起，并把第三部门纳入到公共部门中，使公共部门由政府部门和第三部门构成。谨慎的观点是把第三部门看作准公共部门。“公共部门应该既包括‘纯粹的’公共部门即政府组织，也包括‘准’公共部门即第三部门。”3第三部门通常称为非营利组织（NGO）或非政府组织（NPO）。非营利组织即非营利性公共组织，相对营利组织而言；非政府组织即非政府公共组织，相对政府组织而言，二者的范围是一致的。因此，有人认为公共部门主要包括政府部门和非营利组织（或非政府组织），“公共部门，包括政府和非营利性组织，它们都是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。”4
1吴志华、刘晓苏主编，《公共部门人力资源管理》，复旦大学出版社，2007年，第8页。
2吴志华、刘晓苏主编，《公共部门人力资源管理》，复旦大学出版社，2007年，第8页。
3胡象明，《关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围——兼谈公共管理学与行政管理学的关系”，http：//www.lunwencn/Study/Article_634.htm.
人力资源管理公务员报考岗位4彭正龙主编，《公共部门人力资源管理》，同济大学出版社，2007年，第3页。
有人认为公共部门主要包括政府部门和事业单位。“公共部门是相对于企业或私营部门而言的组织类概念。在我国现阶段，国家机关、事业单位、企业以及还处在发育过程中的非营利性组织这4类组织中，国家机关和事业单位属于公共部门，公共部门相对于企业而言。……公共部门人力资源管理，国外是指公务员的管理及其制度，国内是指公务员制度和
事业单位对人管理的制度。”这种把事业单位和非营利组织区别开来的观点值得商榷，而把事业单位看作是公共部门的重要组成部分的认识是合理的。其实，事业单位或公共事业组织“属于‘第三部门’（the third sector），是非营利组织的重要组成部分”5。在我国，第三部门或非营利组织主要表现为事业单位。
此外，一些学者认为，公共部门还应包括国有企业或国有公司。“公共部门不仅包括国家政权组织，同时也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院与得到行政授权的机构等。”6“所谓公共部门是指隶属于国家的部门。就我国的情况而言，包括政府部门以及隶属于国家的事业单位和企业单位。”7“公共部门既包括依靠国家财政运转的国家政权组织，尤其是管理社会公共事务的行政组织，同时也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院与相当数量的得到行政授权并靠国家财政资源运转的机构或公共事业性组织等。”8因此，有人认为，“公共部门人力资源主要是指在政府组织、国有企事业单位中的各类工作人员的总和。”9
综上所述，公共部门是泛指在社会生活中相对于私营部门而存在，拥有公共权力，依法管理社会公共事
务，向社会提供公共产品，以谋取社会的公共利益为目的的一系列组织体系。就我国的实际情况来看，公共部门应包括国家和政府部门、第三部门即非营利组织或非政府组织以及国有企业或公共企业。
2.公共部门的类型
就我国的实际情况来看，公共部门应包括：国家和政府部门；第三部门即非营利组织或非政府组织；国有企业或公共公司。下面就这三类公共部门分别加以说明。
第一类公共部门是国家和政府部门，其公共部门的特点最为突出。这类公共部门是拥有公共权力，制定和执行国家宪法、法律，维持社会秩序，从事社会公共事务管理，提供公共产品和公共服务，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，不以营利为目的，追求公共利益实现的国家政权组织，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。在这类公共部门工作的人员属于公务员，按照公务员法进行管理。
第二类公共部门是第三部门即非营利组织或非政府组织，在我国主要是指公共事业单位或组织。公共事业单位或组织是由国家政权组织委托和授权，从事公共服务，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用，不以盈利为目的的组织体系。在我国，它们是从事公共事业服务的国有的或民营的事业单位或组织，包括公立医院、疗养院、养老院、公立学校、科学研究机构、文化馆、图书馆、美术馆、社区公益
服务组织、社会工作的志愿者组织等。尽管这些组织越来越多地采用企业化经营的模式，形成了企业式的运营过程，但是，由于它们的基本性质是提供公共服务，并且与私营企业不同，它们不以营利为目的，所以也是公共部门的一部分。
第三类公共部门是国有企业或公共公司。国有企业或公共公司是由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以营利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系。国有企业或公共公司在内部经营方式上，与私营企业区别不大，但由于其产权性质属于国有，运营资源来源于公共资源，又受到政府主管部门或授权主管部门的监督、管理，所以可视为公共部门的一部分。
3.公共部门的特点
(1)公共部门是一种拥有公共权力的组织。作为一种从事社会公共管理，负责提供公共5孙柏瑛主编，《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社，2006年，第9页。
6吴江、孙冶岩主编，《公共部门人力资源管理》，中共中央党校出版社，2003年，第26～27页。
7谭融编著，《公共部门人力资源管理》，天津大学出版社，2003年，第6页。
8孙柏瑛主编，《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社，2006年，第9页。
9滕玉成等主编：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社，2003年，第13页。
产品的组织，公共部门所依靠的是公民赋予的公共权力，这种权力产生于社会，并凌驾于社会和公民之上，具有明显的强制性。
(2)公共部门的基本职能是进行社会公共事务管理。这些社会公共事务包括了经济、政治、社会和文化诸领域。如进行人口控制和管理、建设和维护社会公共设施、保障公民的基本生活、管理社会治安、治理大江大河、提供公共教育、公共医疗和公共卫生服务等。
(3)公共部门所掌握和运用的资源是一种公共资源。公共部门要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个公共部门就无法运转起来。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全社会所共享的。
(4)公共部门所追求的是公共利益或社会利益最大化。作为一种公共组织，公共部门应该把全体公民当作自己的服务对象，而不应有自己的特殊利益，也就是说，公共部门应该是一种“公益人”而不应是“自利人”，公共利益或社会利益最大化是它的唯一追求。
(5)公共部门向社会提供的是公共产品。这种产品具有如下特征：一是非排他性。即是说，一个人、家庭或组织享用这种产品，不能排除其他个人、家庭或组织也享用这种产品。二是非竞争性。对于公共产品，一定范围内任何人对某一公共产品的消费均不会影响其他人对这一产品的消费，而且新增他人消费的边际成本为零。比如，对一条高速公路来讲，在其合理容量范围内，其消费具有非竞争性。
（二）公共部门人力资源的含义和特点
在现代社会中，公共领域和非公共领域成为社会管理的两大基本领域。在公共领域，代表社会公共利益、承担社会公共事务的公共组织是主要组织形式，其运行遵循着公共生活的制度和规则。在非公共领域，企业构成了其主要组织形式，作为市场的主体，其运行遵循着市场的制度和规则。按照这两大领域及其主体组织形式，我们可以把人力资源及其管理划分为公共部门人力资源及其管理和企业人力资源及其管理两大类型。10
公共部门人力资源是指公共部门所具有的可以用以产生经济效益和实现管理目标的以知识、技能、能力与品性等素质为基础的体力、智能与心力等人力因素的总和，简单地说，就是在公共部门工作的各类人员劳动能力的总和。
公共部门是一个庞大的组织体系，是由内部运营方式并不相同的组织构成，这决定了在公共部门中，针对不同类型的公共组织性质，人力资源管理的模式和形态也是多样化的。
由于公共部门包括国家和政府部门、第三部门即非营利组织或非政府组织、国有企业或公共公司等三种类型，因此，公共部门人力资源自然包括在这三类组织中工作的人员，相应地也可以把公共部门人力资源分为三类：国家和政府部门的公务员、第三部门即非营利组织或非政府组织的职员、国有企业或公共公司的职工。
10萧鸣政主编，《人力资源开发与管理——在公共组织中的应用》，北京大学出版社，2005年，第37页。