2009年初,国家正式下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》),确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点,试点主要内容包括:养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理服务等。事业单位养老保险制度改革是深化事业单位管理体制改革的重要配套措施,是建立全国统一的社会保障制度的需要,在促进人才合理流动和人力资源优化配置、实现社会公平、保证社会和谐稳定等方面具有重要作用。由于此项改革直接关系几千万事业单位职工的切身利益,情况复杂,政策性强,任务艰巨,有许多难点问题需要在改革中加以研究解决。
一、事业单位养老保险制度改革面临的主要问题
1.事业单位养老金水平的确定问题。目前,机关事业单位养老保险执行的制度与企业不同,其计发办法与企业的计发办法不一致,养老保险待遇也与企业存在较大差距。据测算,在事业单位退休的相同条件人员,其退休金是企业的两倍,在机关退休的,其退休金是企业的三倍。若按照企业养老保险的计发办法来对待集中了国家大批高科技人才的事业单位,势必造成改革后事业单位
退休人员养老金水平的大幅下降,不仅使改革的阻力增大,也会影响他们工作的积极性,进而影响国家的科技进步。因此,合理确定改革后事业单位养老金水平,实现既与企业养老保险制度相衔接,又保证事业单位的稳定,是改革中需要解决的问题之一。
2.职业年金的制度设计问题。《试点方案》提出建立职业年金制度作为基本养老保险的补充,但事业单位大多从事的是社会公益事业,提供的是公共产品,不以盈利为目的,职业年金不可能由单位创收来解决。因此,事业单位职业年金如何建立,其资金来源渠道是什么,不同类型人员从职业年金中获得的收益水平如何,是需要解决的重要问题。
3.不同社会体利益关系的处理问题。我国机关、事业单位养老保险制度改革滞后于企业养老保险制度改革,此次事业单位改革又将国家机关排除在外,这种状况不仅造成企业退休人员和机关事业单位退休人员的矛盾,也将引发事业单位和国家机关之间的相互攀比,容易造成新的不公平。因此,如何协调企业、事业、机关等不同部门职工的利益关系,保证社会的和谐稳定,是改革需要面对的一个问题。此外,事业单位内部“老人、中人、新人”之间的平衡问题,其养老金计发水平、待遇调整等关键问题,也需要妥善解决,使不同制度下退休人员的待遇基本相当。
二、事业单位养老保险制度改革设想
根据上述主要问题,事业单位养老保险制度改革应遵循权利与义务相统一、统筹安排、平稳过渡的原则,建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调、体现事业单位工作人员特征的社会养老保险制度。
1.在基本养老保险制度设计上事业单位基本养老保险制度应与现行企业养老保险制度相统一。即养老保险费用由国家、单位、个人共同负担,实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式,单位和个人的缴费比例应与企业保持一致,缴费基数为事业单位职工的岗位工资、薪级工资及国家和省级政府规定的各项津贴、补贴,不包括绩效工资。
2.在补充养老保险制度设计上应建立职业年金制度。我国企业养老保险制度改革的经验证明,低水平的基本养老保险、多样化的企业补充养老保险以及个人储蓄性养老保险,是完善企业养老保险制度的基本要求。事业单位养老保险制度的改革,在总体方向上也应如此。在建立基本养老保险制度的同时,事业单位也要完善补充养老保险制度,建立职业年金制度。首先,事业单位职业年金应采取强制性建立方式。这是为保证事业单位职工在基本养老保险制度与企业统一的前提下不降低养老保险待遇的最好途径。其次,与企业年金的筹资渠道有所区别,职业年
金制度的资金来源应是财政拨款、单位自筹和职工缴费,其中财政拨款应占较大的比重。这是由事业单位的公益性特征决定的。对于职工个人的缴费基数,建议以绩效工资为基数,因绩效工资是与单位的管理、服务水平,职工贡献大小相联系的,以绩效工资作为缴费基数,可以调动单位和职工的工作积极性,也避免了与基本养老保险缴费基数的重复。再次,应按照要达到的目标替代率测算单位和个人的缴费比例,其资金全部缴入个人账户,职业年金个人账户实行完全积累制,从一开始就做实账户,条件成熟时也可考虑将基本养老保险个人账户和职业年金个人账户合二为一。
3.在养老保险金替代率的确定上应保证退休人员的养老金利益。在世界上大多数国家,公职人员的养老保险待遇与企业相比都要优厚一些,其目的是稳定队伍和体现人力资本的价值。在我国,事业单位作为高素质人才的集聚之地,其工作人员的养老保险待遇也应略高于企业职工。此外,按照社会保障的“刚性”原则,也应保证改革后退休人员的养老保险待遇不降低。现行政策规定,事业单位工作人员工作年限在35年以上的,退休金比例为90%。这只是制度规定的替代率,而事业单位退休人员退休金的实际替代率因为种种原因要低于90%。
若按各单位平均绩效工资占全部工资20%的比例计算,事业单位养老金的实际替代率只有70%
左右。根据这种现状,结合企业现行养老金的替代率,事业单位基本养老保险的替代率应为60%左右,职业年金——补充养老保险的替代率为15%—20%左右。只有这样,才可保证改革后退休人员的养老金标准不降低或略有提高。
4.在新老制度的衔接上可实行“新人新办法,中人中办法,老人老办法”制度。改革后参加工作的职工称为“新人”,可直接执行新制度。对于新办法实施前已退休的“老人”,仍按国家原来的规定发放养老金,待遇不受影响。对于那些已经在事业单位工作而又尚未退休的“中人”,可以考虑将改革前的工龄视同缴费年限,按一定的系数折算为当前个人账户储存额,再按新办法计发养老金,空账由国家逐步予以补偿。对于近年将达到退休年龄的人员,若采用新办法计发的养老金低于旧办法,可采用“补差”办法,保证“中人”退休后的实际待遇不降低,实现新老制度平稳过渡。
三、事业单位养老保险制度改革配套措施的完善
1.机关公务员养老保险制度改革应与事业单位同步进行。机关、事业单位养老保险制度改革同步进行,一是可以更好地体现社会公平,减少改革阻力。公务员作为改革的设计者,理应站在改革前列,为社会公众树立表率,减少社会体间的对立和矛盾。二是符合社会保障覆盖城乡所有人的社会保障制度改革的总体要求。目前,企业养老保险改革已进行了10多年,农村养
老保险改革也已启动,只有公务员游离在外,不利于全国统一的社会保障制度的建立。此外,从人员数量、单位差异、涉及面等方面来看,公务员的情况远不如事业单位复杂,2021机关事业工资上调理应纳入改革的范围,以避免形成新的养老保险的“二元制度”结构。三是此次事业单位养老保险制度改革是按照单位性质进行分类改革的,其中要将具有行政管理职能的事业单位划转到公务员养老保险制度体系中,这也要求公务员养老保险制度改革应同步进行。
2.对事业单位进行科学分类。《试点方案》明确的事业单位养老保险改革的适用范围是分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。事业单位是过去计划经济体制下延续下来的,随着社会发展,它的门类越来越庞杂。目前,有一部分事业单位实际上具有行政执法功能,是行政机关的执行单位,还有一些事业单位已经在市场经济中自主经营、自负盈亏,实际上属于企业性质。真正的事业单位是从事公益性服务的单位,这些单位根据执行公益性功能程度的不同,还可以分成几小类。因此,对事业单位进行科学分类是改革的前提。要按照科学的分类标准,将事业单位分为行政执法类、经营类和公益类等类型,对行政执法类事业单位按公务员养老保险办法,对经营类事业单位按企业养老保险办法,事业单位养老保险应仅覆盖公益类。
3.尽早出台事业单位绩效工资改革方案。公务员的绩效工资已执行了3年,事业单位的改革方
案却一直未出台。绩效工资作为养老金的一个组成部分,其发放办法、发放标准不确定,导致养老金的计发基数无法确定,直接影响养老保险制度的改革进程。在此方面应加快改革步伐。
4.拓展筹资渠道,扩大和充实养老基金。必须研究拓展新的筹资渠道,以应对离退休人员养老金支付数额不断增加的压力。目前国家已颁布了减持国有股筹集基金的办法,同时还可考虑采用以下办法:一是适时开征社会保障税,将一定比例的社会保障税转化为社会保障基金;二是发行社会保障或发行社会保障专项债券;三是管好、用好社会保障基金。政府应通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例,指导投资方向,促使社会保障基金向政府基础设施和重点项目投资,获得有效投资收益,使社会保障资金保值增值,以缓解社会保障基金不足、资金运转压力大的状况。
参考文献
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