从2003年开始，国家通过央行专项票据和专项借款对农村信用社改革给予资金支持，通过正向激励促进农村信用社转换经营机制，最终达到提升经营效益的同时增强支农的能力。经过十多年的改革及发展，农村信用社改革的双重目标实现情况有待进一步研究。
中国人民银行泉州市中心支行课题组（2011）分析认为，改革后农村信用社经营水平和支农地位都明显提升。张荔、王晓研（2011）的分析表明，改革后农村信用社法人治理异化导致了农村信用社偏离“三农”服务方向。王硕平（2012）的分析认为，改革后广东省农村信用社的经营效益和资产质量持续改善，农村信用社是名副其实的农村金融主力军。张炜（2013）的理论分析表明，农村信用社改革必须先解决其生存问题，然后才能让其承担更大的支农义务，且发展与支农二者并非不可调和，存在“最优支农水平”。蓝虹、穆争社（2014）的分析表明，2007～2013年间农村信用社的总体绩效优于涉农服务绩效。周月书、彭媛媛（2017）实证分析表明，农村商业银行可持续发展目标与支农目标不兼容，实现商业可持续性目标会挤出农业贷款、降低支农力度。
从既有文献来看，农村信用社改革后双重任务的落实情况分析存在争议，且大多数文献分析中所运用的数据、案例都较为陈旧。基于此，本文拟以广东省农村信用社为例，通过问卷调查和实地调查，对农村信用社双重目标实现的最新情况进行分析。
一、调查样本的基本情况
二、农合机构的经营及支农情况
基于双目标维度视角的农合机构发展效果评价：
广东案例
邓伟平
（中国人民银行清远市中心支行，广东清远511515）
农村信用社每年什么时候招聘摘要：保持可持续发展和提升支小支农力度是农合机构面临的“双重任务”。文章基于广东省83家农合机
构的调研数据，对农合机构双重任务的完成情况进行了分析，结果表明：农合机构可持续发展能力显著增强、支付支农能力也不断提高，但农合机构信贷支小支农的力度有所减弱。应通过信贷技术创新、实施优惠的财税政策、调整信贷经营政策、制定更加精准的涉农考核指标，引导农合机构在坚持可持续发展前提条件下提升信贷支小支农力度。
关键词：农村金融；农合机构；可持续发展；支农支小
中图分类号：F830.6文献标识码：A文章编号：1674-5477（2018）03-0068-04
基金项目：2016年国家社科基金青年项目（16CJY075）；2012年国家社科基金项目（12BJY097）。
收稿日期：2018-01-30
作者简介：邓伟平，男，广东清远人，金融学硕士，供职于中国人民银行清远市中心支行，研究方向为农村金融理论与政策研究。
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期
（一）可持续发展能力显著增强
1.盈利能力显著增强。五年间，83家农合机构净利润总额增长28.23%，年均净利润增长率为6.41%，净利润增长态势良好；资产收益率稳定在11%~14%之间，运营效益好，股东回报率较高。此外，83家农合机构的成本收入比分别为30.32%、29.22%、26.69%、26.72%、26.14%，下降趋势明显。
2.资产扩张较快。样本期间，83家农合机构资产由10022.92亿元扩张至17941.09亿元，增加7918.18亿元，增长79%；年均增长率为15.67%，比同期所在区域金融机构贷款余额的年均增长率高出4.75个百分点。
3.存贷款增长快，占县域市场份额大。2017年末，83家农合机构贷款余额为863
4.92亿元，比2013年增长56.82%，年均增长11.91%；2017年存款市场份额超过五成的有51家，贷款市场份额超过四成的有43家。如肇庆地区的高要农商行，2017年末的存、贷款市场份额为66.63%、58.3%，韶关地区的翁源农信社2017年末的存、贷款市场份额为70.03%、51.63%，揭阳地区的揭东农商行2017年末的存、贷款市场份额为68.55%、54.05%。
4.资产质量较好，总体风险可控。2017年末83家农合机构不良贷款余额为290.94亿元，较2013年末减少111.29亿元，降幅为61.94%。五年间不良贷款率分别为3.26%、2.52%、2.38%、3.53%、3.37%，平
均不良贷款率仅为3.01%，与大型全国性商业银行差距并不悬殊，风险尚在可控范围内，资产质量较好。
（二）支付支农力度加大，但信贷支小支农力度减弱1.支付支农能力大幅提升。一是83家农合机构合计4427个营业网点对所在区域乡镇实现全覆盖，通过实体网点保证了农村地区各种类别经济主体的支付结算需求。二是助农服务取款点数量不断增多，由2013年的2469个上升至2017年的5258个，增长一倍有余。三是银行结算账户不断增加。五年间，个人银行结算账户数量、单位银行结算账户数量分别由2013年的6943万户、27.4万户增加至9962万户、36.69万户，分别增长43.47%和33.91%，其中单位银行结算账户中的居民、村民和社区委员会结算账户增长也较快，五年间由3.16万户增至4.58万户，增长44.7%；茂名、揭阳、河源、梅州和肇庆地区的居民、村民和社区委员会结算账户分别有51.9%、54.85%、64.08%、70.09%和97.41%开设在农合机构。四是积极承担代发涉农财政补贴、涉农民政款项的支付任务，目前涉农财政补贴如种粮直补、良种补贴、农资综合直补、生态公益林补贴、耕地地力保护补贴等，涉农民政款项如低保金、五保金、优抚金、80岁高龄补贴、孤儿生活费等都通过农合机构代发。
2.信贷支小支农力度有所减弱。一是在83家农合机构中，小微企业贷款余额占大中小微企业贷款余额的比例不断降低，占比分别为6.13%、5.25%、4.94%、4.16%、4.15%，小微企业贷款占比小且呈下降态势。二是涉农贷款中真正用于支持农户从事农业生产经营的贷款比重，同样呈下降趋势。以农户经营类
贷款为例，83家农合机构农户经营类贷款余额占其所有贷款余额的比重分别为9.64%、7.61%、8.40%、8.16%、7.49%，占比始终徘徊不前甚至还略有下降。考虑到珠三角地区农业产值在三次产业结构中占比较小，剔除24家珠三角地区的农合机构后，剩下59家粤东西北地区农合机构的农户经营类贷款占比也依然呈下降趋势，分别为：21.9%、17.84%、17.61%、16.6%、14.83%。
三、可持续发展能力提升的原因分析
（一）网点优势保证了存款的增长
目前，农村地区特别是乡镇一级农信社的网点居多，有力地保证了农合机构存款的增长。调查显示，83家农合机构的网点数占当地网点总数的44.03%，逾五分之二。且出于习惯和多重历史原因，乡镇居民对农信社的信赖程度较深，农合机构客户基础较好，吸储能力强。2017年末，83家农合机构的存款余额达13508.47亿元，较2013年末增长59.61%，乡镇的网点优势保证存款的增长，从而夯实了农合机构负债业务可持续发展的基础。
（二）县域经济投资拉动模式带动了贷款业务的快速发展
近五年，受城镇化利好因素影响，所在区域的GDP不断上升，固定资产投资进程加快，整体经济发展势头较好。五年间，83家农合机构所在区域的GDP由3144.77万亿元升至4852.34万亿元，增长54.30%；固定资产投资额由786.56万亿元升至1452.25万亿元，增长84.63%。经济的发展离不开金
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融的支持，而农合机构作为县域一级法人，相较于县域的大型商业银行有网点多、决策链条短、信贷审批权灵活等优势，在投资驱动型经济增长模式的带动下，农合机构发放了大量信贷资金。
（三）同业业务和中间业务成为农合机构发展的重要方向
一是大力发展同业往来、买入返售等同业业务。
2017年83家农合机构的同业业务收入为127.47亿
元，较2013年增加42.35亿元，增长49.76%，增长较快。二是大力发展代客理财、委托贷款等新型中间业
务，增加手续费和佣金收入。统计显示：2017年农合机构的中间业务收入为43.21亿元，较2013年增加
25.80亿元，增长1.48倍。以委托贷款为例，截至2017年末，83家农合机构委托贷款余额为212.12亿元，
比2013年增长65.17%。
（四）人员素质提升及科技手段得到应用
近年来，农合机构利用多种方式从多个维度提升自身的运营效率，降低运营成本，具体包括以下几个部分：一是提高在职人员素质，主要体现在人员年轻化及高学历化，如2017年末83家农合机构在职人员平均年龄仅为36岁，2017年末大专以上学历人员占所有在职员工比例为89.56%，比2013年末提高4.73个百分点。二是积极利用新技术新手段提升其服务质量，如大力推广网银和手机银行等新型渠道以及投放ATM 机等自助设备，降低柜台人员的工作量的同时，方便民众办理相关业务。截至2017年末，83家农合机构已经开通网上银行和手机银行1179.47万户、
布设ATM 机等自助设备14742台，分别比2013年末增长8.07倍、97.31%。三是针对不同客户建立标准化的信贷审批流程，提高工作效率和工作质量，如83家农合机构自2013年起均已建立三农专营中心和小企业专营中心。
四、信贷支小支农力度减弱的原因分析
（一）信贷支农技术创新不足，风控模式单一
目前，农合机构依然难以突破通过固定资产抵押
来控制信贷风险的传统模式，在“弱化抵押”和扩大抵押物范围等信贷信用风险控制模式方面的创新进展较慢。统计显示，五年间，83家农合机构的所有农户贷款中，信用和保证贷款余额占比分别为23.22%、22.34%、17.30%、15.64%、14.04%，而抵（质）押贷款余
额占比分别为76.78%、77.66%、82.7%、84.36%、85.96%，说明农合机构在“弱化抵押”的信贷创新依然不足。另外，截至2017年末，83家农合机构仅分别有7家和46家开展“公司+农户”的供应链金融贷款、“政银保贷款”。与此同时，受政策法规不明朗、土地确权慢、土地流转配套不完善等制度性因素影响，在扩大抵押物范围的信贷创新方面进展也较缓慢。以“两权抵押”贷款为例，2017年末83家农合机构“两权抵押”贷款余额占比仅为0.07%。
（二）追求资产的安全性和盈利性，将可用资金大量配置到非农领域
在实体经济下行、资产配置缺乏有效承载的实体经济主体的背景下，农信社出于安全性和盈利性考虑，均倾向于将支农信贷资金投向非农产业或者同业业务等，具体表现如下：一是拓展同业业务和投资业务，资产配置重心有所转换。如为增加收益，83家农合机构将大量可用资金投资到债券、买入返售、理财业务等，2013年83家农合机构的投资收益为43.22万亿元，到2017年投资收益上升至173.25万亿元，增长
3倍；其占全年营业收入的比重也从8.06%上升至21.33%，提高13.27个百分点。二是大举向房地产业发
放贷款，支农资金严重外流。如2017年珠海农商行房地产业新增贷款为10.79亿元，占其各项新增贷款的75.19%；河源龙川联社的房地产业新增贷款为1.25亿元，占各项新增贷款的90.47%；而茂名、阳江、揭阳地区的农合机构2017年的新增贷款则完全来源于房地产行业的新增贷款。
（三）公司治理不完善，信贷经营战略“离农”“脱农”
一方面，农合机构高管层迫于省联社的考核，放
弃或忽视信贷支农目标。目前，农合机构公司治理结构中的理事长（董事长）、监事长、主任（行长）等关键岗位人选均由省联社任命、调配，完全听命于省联社，而省联社考核及赋予这些高管的任务或指标是“做大做强”、“改变农合机构小、散、乱”的局面。在这种考核指标下，农合机构的高管层自然会更加重视资产质量和资产规模的增长，而忽视信贷支农的社会责任。另一方面，农合机构的股东信贷支农的意识淡薄，也导致农合机构信贷经营策略“离农”、“脱农”。调查显示，为改变自然人股东小、散的状况，农合机构通过增
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资扩股引进有实力的法人作为股东，但这些法人股东本就不从事农业生产经营，他们更关注自己作为股东能否得到贷款以及能否获得安全的收益率，并不关心农合机构将款项贷给哪些客户以及是否支持农业生产经营。83家农合机构的前十大股东，大部分股东从事房地产行业、批发零售业和制造业。
（四）涉农贷款统计口径过于宽泛，政策引导不够精准
目前，针对农合机构设计的支农再贷款发放、差别存款准备金率的调整等政策工具均以涉农贷款的增速和占比作为计算标准。按照这个口径，县域地区用于房地产开发、用于修桥致路的贷款属于涉农贷款，造成了“涉农贷款年年增长，但真正从事农业生产经营的农户依然难以得到贷款”的窘况。调查还显示，真正获得贷款的往往是经济条件较好且并非是从事农业生产经营的县域居民，如部分农信社将原本应发放给农户的涉农贷款发放给公务员及事业单位人员，开发诸如“高薪贷”等产品，使用农户贷款额度，实际上却未投放于三农，信贷支农资金出现“错位”。
五、坚持可持续发展前提条件下提升信贷支小支农的对策建议
（一）鼓励农合机构继续通过“弱化抵押”、“扩大抵押物范围”进行信贷技术创新
一是成立和扩充“政策性农业担保基金”为农合机构发放农户贷款提供风险分担，继续大力推广“政银保合作农业贷款”。二是加快农民财产权的确权工作进度，大力培育农业龙头企业、农民专业合作社、专业大
户等新型农业经营主体，在此基础上大力推广“两权抵押贷款”和“农业供应链金融”、“新型农业经营主体+农户”等新型业务。三是提高对农合机构不良贷款的容忍度，鼓励农合机构充分发挥扎根农村、深耕农村、熟悉农村的本土优势，通过大数据和“熟人社会”挖掘农户的信用情况，控制支农贷款的信用风险。
（二）对真正发放农户生产经营贷款的农合机构实施优惠的财税政策
一是对真正发放农户生产经营贷款的农合机构，分配更多的财政性存款，将地方政府机关单位及事业单位代发工资业务更多地分配给农合机构。二是要
继续完善农合机构的税收优惠政策，实行具有连续性和稳定性的税收减免政策，积极引导农信社扎根农村，服务三农。三是要为农合机构在农户贷款不良资产的认定、处置及核销方面提供绿通道。
（三）监管层要因地制宜指导农合机构调整信贷经营战略
监管机构通过“窗口指导”、约谈等方式，适时纠正农合机构的信贷投放方向，调整信贷经营战略。同时要求省联社理清与县域法人机构之间的权限和管理关系，使二者在行政干预与自主运营中达成平衡。另外要求农合机构继续优化股权结构，引入真正从事农业生产的涉农企业，增加和保证涉农体在农合机构的持股比例，降低房地产等企业所占份额，增加涉农主体的话语权，确保不脱离“三农”、不放弃“三农”。
（四）制定更加精准的涉农统计指标和涉农贷款考核指标
一是要对现有的统计口径进行修订和说明，剔除不合理、不能反映农合机构对“三农”贷款支持力度的指标，明确涉农贷款投向范围，使差别存款准备金、支农再贷款、支小再贷款等优惠政策真正有准确的计算依据。二是在此基础上，根据农业产值占所在区域经济总量的比重，制定详细、具体、明确的涉农贷款考核指标，对完成考核的农合机构进行奖励，对未完成考核的农合机构进行通报。
参考文献
［1］中国人民银行泉州市中心支行课题组.央票兑付视角下农村信用社改革成效与可持续发展：泉州个案［J］.海南金融，2011（7）.
［2］张荔，王晓研.中国农村信用社人治理的异化与回归［J］.金融理论与实践，2011（10）.
［3］王硕平.农村信用社省联社改革之探讨：以广东为视角［J］.南方金融，2012（4）.
［4］张炜.基于成本收益视角的农村信用社改革与支农目标实现研究［J］.海南金融，2013（2）.
［5］蓝虹，穆争社.中国农村信用社改革后的绩效评价及提升方向———基于三阶段DEA模型BCC分析法的实证研究［J］.金融研究，2014（4）.
［6］周月书，彭媛媛.双重目标如何影响了农村商业银行的风险？［J］.中国农村观察，2017（4）.
（责任编辑：安立波）（校对：HM）
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