引言
过用地市场进行流转，使得农村土地市场巨大的潜能难以得到释放。随着我国城镇化发展道路的转型，传统的城乡二元割裂的发展模式已不能满足新时期的需要，因此，建设城乡统一用地市场成为我国在新发展阶段的重要任务。2020年，在“三块地”改革试点的基础上，新版《土地管理法》正式允许集体经营性建设用地入市。在新发展时期，通过农村土地制度改革盘活乡村存量建设用地，以土地为抓手，促进资金、人才、技术等要素向农村聚集，通过入市流转带动乡村产业的发展，进而带动乡村振兴，是我国新发展阶段的必由之路。
一、相关概念
（一）集体经营性建设用地
《土地管理法》中对集体经营性建设用地的定义为：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。
（二）集体经营性建设用地入市是指在一定的年限内，通过签订出让合同，所有主体将集体经营性建设用地的使用权在用地市场上公开流转，从而获得一定收益的过程。
二、集体经营性建设用地流转特征
（一）流转价格特征
在市场化的价格竞争机制下，集体经营性建设用地流转价格较之前出现了用地价格大幅上涨的现象。据自
然资源部数据统计显示，33个试点地区，经过两次延
期，到2019年底共入市流转12644宗集体经营性建设用地，计12.5万亩，总成交金额约为476.6亿元，可计算得出全国平均每亩集体经营性建设用地地价约为38.23万元/亩。从具体试点地区来看，各试点地区集体经营性建设用地地价较之前均有不同程度的上涨。例如，西安市高陵区集体经营性建设用地与过去相比地价提升了50多倍；浙江省德清县砂村每股股权收益从5500元增加到8000元，增幅达45%[1]。
（二）流转用途特征
从各试点地区集体经营性建设用地成交数据来看，其流转的主要用途仍以传统时期的工业用途为主导。以“三块地”改革试点之一的德清县为例，从德清县2015—2020年官方发布的流转成交公告来看，其已经流转的集体经营性建设用地绝大部分为工业用途，占成交总数的85%（见表1）。近年来，随着中央提出以建设用地为依托建立农业农村发展保障体系，在国家三产融合政策导向下，以乡村旅游、生态农业
等为主要用途的商服用地的比例开始增加，其中以乡村旅游为主。从德清县2020年的流转数据来看，用于乡村旅游的商服用地占比72%，用于生态农业的商服用地占比22%。
（三）利益分配特征
集体经营性建设用地入市收益由政府、村集体、农户三方获得。其中，政府以收取调节金获得部分增值收益，村集体获得扣除政府所得后的土地增值收益，农户以一次性补偿或者入股两种方式与村集体按比例分配增值收益。
市场经济下集体经营性建设用地流转特征及管控策略
韩国梁，陈
朋
（山东建筑大学，济南250100）
摘要：2020年新版《土地管理法》实行之后，集体经营性建设用地可依法进入用地市场流转，城乡统一的用地市场建设正逐步形成。在市场经济下，以土地为依托，吸引技术、人才、资金向农村集聚，将扭转城乡要素配置不均衡的局面。当前，全国范围内集体经营性建设用地入市正处在启动阶段，相关案例
较少，而首批“三块地”改革试点地区入市工作开展较早，成交案例较多，形成了可操作的入市制度成果。通过对试点地区集体经营性建设用地流转案例分析，从流转价格、流转用途、利益分配三方面特征进行总结归纳，针对发现的问题提出具体的入市管控策略，对其他地区推动集体经营性建设用地入市工作可提供一定的参考。
关键词：市场经济；集体经营性建设用地；入市流转中图分类号：F321.32
文献标志码：A
文章编号：1673-291X （2023）16-0014-03
基金项目：山东省社会科学规划研究项目“基于农村居民点体系构架的山东省县域乡村建设策略研究”（18BSHJ01）
作者简介：韩国梁（1997-），男，山东日照人，硕士研究生，从事城乡规划与设计研究；通讯作者：陈朋（1977-），男，山东济南人，教授，从事城市土地利用与空间规划研究。
经济研究导刊
ECONOMIC RESEARCH GUIDE
总第546期
2023年第16期
Serial No.546
No.16，202314--
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资料来源：根据参考文献[2]及相关整理。
年份宗数
工业用地商服用地
仓储用地科教用地科研用地其他设施用地
201533293---1201649443--2-20175452--2--2018343211---201932266----2020
山东省政府网37
19
18
----1.政府利益收益
各地采取的征收方式和征收比例不尽相同。第一
种征收方式是按照土地成交总价的一定比例征收，如北京、四川、浙江等地区（见表2）。
表1德清县2015—2020年集体经营性建设用地流转一览表
资料来源：根据德清县公共资源交易中心网站相关公告整理。
试点地区北京四川浙江广东上海广西征收比例（%）
8—15
13—40
16—48
5—10—15
50或20
5—40
表2部分试点地区调节金征收比例一览表
第二种征收方式是按照入市土地净增值额的一定比例征收，如河南、重庆、辽宁等地区（见表3）。试点地区政府对于入市收益的使用，按照促进乡
村发展的原则，一般着重用于农村地区的基础或公共
表3部分试点地区调节金征收比例
试点地区河南重庆辽宁黑龙江海南甘肃征收比例（%）
3—60
20—50
20—40
15
5—28
20—50
资料来源：根据参考文献[2]及相关整理。
服务设施建设等方面，通过收益的再投放促进乡村地区发展。
2.村集体利益收益
村集体的收益主要以扣除政府调节金后的用地增值收益体现，具体分为三种情况。用地归属镇集体组织的，由乡镇统一管理。用地归属村集体的，村集体按一定比例留存入市收益后，再进行村民之间的分配。如北京市留存30%—35%，贵州省留存不低于40%，四川省留存不低于80%，不同地区间留存比例相差较大。用地归属村民小组的，村集体可按一定比例收取公益金，如河南省收取不高于30%，浙江省收取10%等，以供村庄发展使用。
3.农户利益收益
从首批试点地区来看，农户所获利益以现金补偿为主，其次是通过股份追加的形式体现。扣除村集体的收益后，剩余部分的收益在农村各农户之间分配。各地对于不同农户间利益如何分配并未给出具体的比例，各村组织协商方案超过2/3集体成员同意即可通过，一般集体成员可获得村集体入市收益的20%—80%[2]。
三、集体经营性建设用地流转存在的问题（一）用地价格上涨，限制农业发展
集体经营性建设用地的设置为农机存放、农业技术研发、农产品加工等提供功能空间，为农业相关产业的
发展提供用地保障[1]。随着减量提质等政策出台的影响，未来存量的集体经营性建设用地将是城乡建设用地的主要供给来源。从试点地区集体经营性建设用地价格特征来看，在市场经济下入市带来的土地价值的释放使得建设用地价格倍增。在市场竞争下，农业经营主体在竞争中处于不利地位，农业本身的弱质属性使其受成本的影响较大，价格的上涨导致农业发展所需建设用地成本大幅度增加，导致农业所需建设用地减少，难以满足农业发展需求。
（二）产业指向不明，脱农现象突出
集体经营性建设用地作为农村产业的空间载体，在农村地区延伸农业产业链、发展农业现代化方面发挥
着重要作用。在市场经济下，由于第一产业的利润率较低，现阶段集体经营性建设用地入市对于具体的产业导向尚不明确，产业指向模糊，既有的以城市需求为主导的用地配置会挤压农村发展所需建设用地的空间，使得集体经营性建设用地流向与农业无关的产业，以至于产业脱农现象将越来越严重，挤压农业及其相关产业的发展空间，阻碍农业现代化的发展[3]。
（三）政府收益限制，降低入市积极性
城市政府的财政来源主要是土地出让所获的增值收益，同时，土地出让所获收益对城市政府的影响也较大。集体经营性建设用地入市能够带来的收益的多少是政府推动入市流转积极性的关键因素。在传统
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的征地模式下，政府在土地出让过程中所获收益约占土地出让总价格的70%[4]。通过分析试点地区入市收益分配方案发现，相比于政府在国有建设用地出让上所获得的收益，在集体经营性建设用地入市的过程中政府所获的收益相对较低，从而使得政府对于入市流转的动力不足。
四、集体经营性建设用地入市管控策略
（一）建立用地分级分类定价体系
如今，国有建设用地已经形成了相对成熟的地价评价机制，但集体经营性建设用地入市在此方面还比较缺乏，须根据其用地的特性建立相应的价格评价机制，对不同区位、不同资源禀赋的用地进行等级评价，为入市流转地价的确定做参考。同时，针对农业发展对建设用地需求情况，可将集体经营性建设用地分为支农建设用地和非农建设用地。对于支农建设用地，可单独设置一套价格标准，控制其价格过快增长，避免因用地价格上涨过高而增加农业发展的成本，从而为农业现代化提供保障[1]。
（二）加强用地产业用途管控与监督机制
严格把控入市流转前及流转后的产业用途，加快实现集体经营性建设用地控制性详细规划编制，实现土地用途管制的全覆盖。在城镇开发边界外，用途管制要与农业三产融合发展目标相协调，可划定农业生产区，其范围内集体经营性建设用地只能作为农业配套的农业生产或者支持与农业相关的第二、三产业的发展[1]。除此之外，完善集体经营性建设用地用途评价体系，根据用地的资源禀赋，确定适宜开发的产业。同时，加强集体经营性建设用地流转后日常监测监督机制，防止在利益驱动下引起规划用途的变更。
（三）完善用地入市收益分配机制
首先，在政府层面。通过降低与国有建设用地出让之间的收益差距，倒逼政府积极推动集体经营性建设用地入市[2]。逐步增加入市收益用于农业农村发展的比例，促进城乡一体化发展和乡村振兴。其次，在
村集体层面。健全相关规章制度，制定公开透明的资产管理平台，探索多样化的经济发展方式，利用所得收益积极推动村庄建设与发展；同时，切实保护村民利益，探索村集体内部利益分配机制，探索一次性现金补偿及入股等多种利益分配方式。
五、结束语
通过对试点地区集体经营性建设用地流转特征分析发现，既有的以城市为主导的用地供给模式在入市过程中暴露出许多问题。根据试点地区经验，须对入市流转过程中用地价格、用途管控、分配机制等方面进一步探索完善，以集体经营性建设用地入市为契机，通过用地盘活，带动乡村产业发展，促进乡村振兴。
参考文献：
[1]宋新洁.集体建设用地入市约束农业劳动生产率提升的风险研究[D].成都：西南交通大学，2018.
[2]马翠萍.集体经营性建设用地制度探索与效果评价：以全国首批农村集体经营性建设用地入市试点为例[J].中国农村经济，2021
（11）：35-54.
[3]曲承乐，任大鹏.论集体经营性建设用地入市对农村发展的影响[J].中国土地科学，2018，32（7）：36-41.
[4]王小映，贺明玉，高永.我国农地转用中的土地收益分配实证研究：基于昆山、桐城、新都三地的抽样调查分析[J].管理世界，2006
（5）：62-68.
Circulation Characteristics and Control Strategies of Collectively Operated Construction
Land under Market Economy
Han Guoliang,Chen Peng
（Shandong Jianzhu University,Jinan250100,China）
Abstract:After the implementation of the new land management law in2020,collectively operated construction land can enter the land market for circulation according to law,and the construction of a unified land market in urban and rural areas is gradually taking shape. Under the market economy,relying on land and attracting technology,talents and funds to gather in rural areas will revers
e the unbalanced allocation of urban and rural factors.At present,the market entry of collectively operated construction land across the country is in the start-up stage,and there are few relevant cases.The market entry of the first three pilot areas of land reform was carried out earlier,with more transaction cases,forming an operable market entry system.Through the case analysis of collective operating construction land transfer in the pilot area,this paper summarizes the characteristics of transfer price,transfer purpose and benefit distribution,and puts forward specific market entry control strategies for the problems found,so as to provide some reference for promoting the market entry of collective operating construction land in other areas.
Key words:market economy;collectively operated construction land;market entry circulation
[责任编辑妤文] 16
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