第56卷 第6期
广西师范大学学报(哲学社会科学版)V o l .56 N o .6 2020年11月J o u r n a l o fG u a n g x iN o r m a lU n i v e r s i t y (P h i l o s o p h y a n dS o c i a l S c i e n c e s )N o v e m b e r ,2020d o i :10.16088/j .i s s n .1001-6597.2020.06.003[收稿日期]2020-07-28[基金项目]第四批国家万人计划青年拔尖人才项目；上海市浦江人才计划(17P J C 016)[作者简介]熊易寒(1980-)，复旦大学教授，博士生导师，主要从事中国政治㊁社会治理研究㊂用户友好型政府：互联网如何重塑国家与社会关系
熊易寒
(复旦大学国际关系与公共事务学院，上海200433
) [
摘 要]互联网技术同步实现了对社会的 赋权 与对政府的 赋能 ，这一看似矛盾的结果的实现值得思考㊂基于上海的案例研究发现：互联网对国家与社会关系的影响经历了不同阶段㊂在微博和业主
论坛时代，草根意见领袖崛起，成为基层政府不得不重视的社会力量；在时代，草根意见领袖式微，基
层政府通过政务和与众发生直接联系，网络技术成为精细化管理的工具㊂基层政府由回
应型政府向用户友好型政府转变，从注重诉求回应与公共协商转向注重需求管理与精细化管理㊂
[关键词]赋权；用户友好型政府；精细化管理；国家与社会关系；互联网；回应型政府；意见领袖；基
层权力结构
[中图分类号]D 053-3 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2020)06-0021-12
一㊁问题提出
根据中国互联网络信息中心(C N N I C )于2020年4月发布的‘第45次中国互联网发
展状况统计报告“，截至2020年3月，我国网民规模达9.04亿，相较2018年底又增长了
7508万，互联网普及率达到了64.5%㊂尤为引人注意的是，报告还指出我国网民使用手机上网的比例高达99.3%，即时通信用户规模达8.96亿，占网民总数的99.2%㊂互联网深刻地改变了中国社会，网络社会的形成让中国网民成为一个新兴的㊁跨阶层的社会
体㊂
与此同时，中国的地方政府也在积极运用互联网技术来辅助公共管理和公共服务㊂
2015年全国新浪政务微博的发博量达到2.5亿条,
其中原创发博总数近1亿条，所发微博总阅读量超过1117亿次㊂截至2015年底，新浪微博平台认证的政务微博达到15.24万个，其中政务机构11.47万个㊂中山大学政务A P P 调查组开展的2015年全国大中城市政务A P P 调查显示，在所调查的70个国内大中城市中，除丹东以外的69个城市都在不同程度地通过政务A P P 向公众提供信息和服务，共计316个,
分布在交通㊁社保㊁民政㊁旅游㊁公共安全等多个领域㊂
[1]在这样一个背景下，人们不禁要问：互联网是一种对公民进行赋权(e m p o w e r )的力量1
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(网络公民社会制约公共权力)，抑或是政府强化自身控制能力的工具?不同的互联网形态对基层治理会产生什么样的影响
一方面，技术会深刻影响政治的生态和权力的运作方式，在一定程度上改变国家与社会的关系；另一方面，政治也在影响技术的发展与运用㊂不仅如此，各级政府还积极采用新技术，用技术来武装自己的权力触角，强化自己的治理能力㊂
从中国的经验来看，互联网技术对国家与社会关系具有双重影响：一方面，数字与智能技术极大地降低了信息获取成本㊁丰富了社会参与渠道㊁构建了虚拟公共空间，具有为社会主体即公民 赋权 的功能；另一方面，新兴信息技术作为政府管理与社会治理的治理技术，亦具有为治理主体 赋能 的功能㊂[2]
这在一定程度上构成了一个悖论：为什么互联网技术同步实现了对社会的 赋权 与对政府的 赋能 ?这一看似矛盾的结果是如何实现的?
二、文献回顾
互联网对于国家与社会关系会产生什么样的影响，学术界素有争议㊂有学者认为，互联网会形成一个网络公民社会，从而带来权力的转移㊂互联网并不仅仅是信息的分散，它是权力的分散㊂[3]相反的观点则认为，互联网技术可能进一步强化政府的权力和优势㊂政府可能通过服务提供商等中间人，加强对内容的审查和等级化控制㊂[4]技术的发展受到多种非技术因素特别是政治因素的影响㊂
如果将互联网视为一种动员工具，那么互联网更有可能对社会 赋权 ㊂这一研究取向关注互联网的赋权效应和动员效应㊂互联网可以促进更加广泛㊁快捷的交流，而不是对内容的等级化控制，因而可以被视为一种自由的技术㊂运动的参与者利用互联网技术来协调行动，并把信息有针对性地在线传播给更多的受众并发动更多的参与者㊂[5]互联网的技术特性(t e c h n o l o g i c a l a f f o r d a n c e)大大减低了社会抗争组织动员的成本，使得少数运动企业家依托互联网的技术特性能够发动大规模的社会抗争㊂[6]随之
而来的是抗争政治个人化，网络结构更松散，从传统意义上的集体行动(c o l l e c t i v ea c t i o n)转向连接行动(c o n n e c t i v e a c t i o n)㊂[7-10]
另一个视角是互联网技术对政府观念和政府能力的影响㊂互联网推动了政府观念的转型, 数字政府 由此诞生㊂所谓 数字政府 ，就是在政府公共部门及其与公民㊁商业组织㊁非政府组织，以及其他机构的外部关系中引进㊁管理和使用信息与通信技术(I C T)㊂为了充分利用互联网和电子化服务平台，政府会改变其行政方式㊂很多政府看到信息和通信技术的使用与新公共管理改革的理念相一致，譬如，建立现代㊁高效和以普通民众为中心的服务型政府㊂行政改革往往聚焦于通过信息与通信技术建立 以公民为中心的政府 ，以整体的方式满足个人独特的服务需求；另一个改革方向则是政府信息公开，向公众开放政府信息和数据库，提高行政透明度和公民参与度㊂[11]
互联网技术也提升了政府能力㊂孟天广㊁张小劲提出大数据提升政府能力的四个路径:(1)开放政府，即在一定制度框架和技术背景下，将政府议程设置㊁政策制订㊁落实监督及信息反馈等工作环节充分公开，确保可记录化㊁透明化㊁扁平化㊁规范化;(2)智慧政府，数据驱动下的政府决策能力提升，即在客观技术条件允许的情况下充分利用新一代信息技术，以创新为切入点而开展的一系列决策/政务智能化;(3)回应政府，以现代信息技术22
和社会治理技术为依托驱动多元协同治理和协商性决策，以解决公共问题为目的，实质性回应民意诉求的一系列准则㊁流程㊁标准和实践;(4)濡化政府，数字技术辅助的政治传播和价值观教化㊂[12]
但是，现有的研究无法回答我们的困惑：为什么互联网技术同时具有对社会 赋权 和对国家 赋能 的双重效应?
三㊁研究方法与数据
本文基于对J镇长达6年的跟踪研究㊂2012-2018年，笔者在上海市郊区的J镇展开了为期6年的个案研究㊂该镇位于城乡结合部，交通便利，距离虹桥交通枢纽较近，乘坐地铁只需要8站就可以达到市中心㊂得益于便利的交通和较低的房价，在短短的十几年间,J镇的人口从4万增长至40万，但各类公共设施配套却跟不上人口的增长；与老龄化严重的中心城区相比，这里的人口结构相对年轻,20-40岁年龄段的人口较多㊂2015年，由于J镇的人口规模过于庞大，社会矛盾较为突出，上海市行政管理部门将J镇一分为二，从中析出一个10万人规模的L街道办事处㊂
在笔者看来,J镇是一个观察基层社会治理与网络政治的绝佳窗口：首先，这里的年轻人比重很高，他们对互联网技术的掌握程度较高；其次，这里是社会矛盾的 输入地 ，中心城区向城乡结合部导出人口的时候，实际上也将复杂的社会矛盾导入了城乡结合部，这里是体性事件的高发地，投诉量长期在12345热线高居榜首；再次，由于年轻中产的集聚效应,J镇市民倾向于通过网络来表达自身的利益诉求㊂[13-14]
笔者主要采用观察法和深度访谈法来搜集资料㊂从2012年3月起，笔者会定期走访J镇，并先后访谈了70
余人，含街镇党政领导5人㊁部门负责人16人㊁居委会干部15人㊁社区志愿者6人㊁居民领袖11人㊁镇人大代表2人㊁普通居民16人㊂
四㊁互联网形态重塑国家与社会关系
互联网技术的兴起重塑了国家与社会关系，改变了城市基层社会的权力关系结构：一是产生了新的精英体 草根意见领袖，这个体的主要成员是业主论坛的版主㊁微博上的草根大V㊂卡琳㊃纳洪(K a r i n eN a h o n)考察了政治竞选活动中视频博客传播的模式，根据博客的日浏览量，将博主分为精英㊁政治领袖㊁一般领袖和普通博主四种类型㊂作者发现，网络信息传播并不是无差别的，精英和政治领袖是信息传播的发起者，决定着信息传播的内容和时间；一般领袖和普通博主是信息接收者和跟随者，维持着信息传播的链条㊂[15]自微博兴起以来，中国也涌现出一大批网络意见领袖㊂以往学术界往往关注全国性的意见领袖(微博大V)，而忽视了在基层治理中扮演重要角的地方性草根意见领袖(版主)㊂
二是改变了国家与社会的互动方式㊂虽然自现代国家兴起以来，政府与基层社会的互动日益频繁，由依赖贵族或士绅的间接统治转变为直接统治；但是，即便在新中国成立后，国家权力相比民国时期大为强化，积极分子也是新国家社会治理中极其倚重的对象[16]，普通市民或农民与国家之间的直接互动相对较少㊂互联网技术兴起之后，国家发现自己的 触手 变得更多㊁更长㊁更精细了，基层政府可以运用信息化㊁智能化工具与普通
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民众直接沟通㊂
互联网技术深刻改变了基层权力结构：在互联网兴起之前，基层权力结构包含基层政府㊁积极分子和众三个圈层；在微博和业主论坛时代，草根意见领袖崛起，成为基层政府不得不重视的社会力量；在时代，草根意见领袖式微，基层政府通过政务A P P㊁和与众发生直接联系，网络技术成为精细化管理的工具㊂
1.互联网兴起前的基层权力结构
图1互联网兴起前的社区权力结构
在当代中国的国家治理和社区治理中，积极分子是一个重要的行动者㊂[17-18]在社区里，党小组长㊁楼组长㊁志愿者所构成的积极分子会协助基层干部完成各种任务，包括选举的组织与动员㊁政策的宣传与执行，等等㊂积极分子/关键众形成了一个互相勾连的小集团(i n t e r l o c k i n g c l i q u e)，而其他的参与者则依附于这个高密度的积极分子网络㊂[19-20]基层政府㊁积极分子和普通民众构成了三个圈层(见图1)，核心是基层政府，积极分子与基层政府保持密切的联系和互动(用实线表示)，积极分子与一部分普通民众存在稳定的联系(用虚线表示)，但仍然有一部分普通民众游离于体制之外㊂
A居民区党总支书记是一位资深的社区干部，她总结自己做社区工作的经验时说：做社区工作不能光靠我们居委干部，必须依靠积极分子，在过去尤其如此㊂那时候没有什么㊁Q Q啊，也没有什么A P P，靠的是人力㊂人力怎么来?我们就这么几个人，跑断腿也不行，就要动员积极分子，让他们来联系众㊁组织众，效果非常好㊂我们十来个居委干部，一个人手里有七八个㊁十来个积极分子，加起来就是百十号人，他们每个人联系十来个众，那整个社区的情况不就都掌握了吗?说要相信众，依靠众，这是绝对真理，是共产党的法宝；但是，我们还要补充一条，要相信积极分子，依靠积极分子，通过积极分子做好众的工作㊂我们是头，众是胳膊，积极分子就是脖子，没有这个脖子，头要直接指挥胳膊，做不到，因为神经系统断掉了㊂(2012年6月8日访谈记录)那么，积极分子为什么能够扮演政府与众之间的桥梁呢?积极分子又为什么要扮演这种角呢?
积极分子实际上是基层政府与普通民众之间的一个中介或纽带：一方面，他们与基层政府存在一定的互惠关系或庇护支持网络，他们为基层政府提供政治忠诚和社会服务，基层政府给予他们一定的物质利益或社会报酬[21-22]；另一方面，他们会利用面子㊁人情的互惠网络动员普通民众，在基层政府㊁居委会和积极分子之间形成了合意机制[23]，从而降低基层政府的行政成本，提高社会治理的效率㊂
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2.微博时代的基层权力结构
图2微博时代的社会权力结构
山东省政府网2008年初，为解决 出行难 问题,J镇业主论坛的版主们(多为40岁以下的中青年)聚集在一起经常向各级领导㊁政府部门反映问题㊂这一自发性组织后来被命名为志愿者联合会㊂志愿者联合会实际上是一个跨社区的网络平台，核心成员10人左右，成员60人左右，主要包括民营企业家㊁管理人员㊁律师㊁工程师㊁设计师等㊂这些核心成员都属于体制外的中产阶级，他们接受过良好的教育，拥有自己的房产，对公共事务较为热心；虽然社区里的公务员几乎不参与志愿者联合会的公开活动，但他们有时会为志愿者联合会提供有价值的信息或建议，譬如基层政府的底线是什么，如何表达诉求才能引起基层政府的重视，等等㊂
2009年，分管社区工作的Hˑˑ副镇长开始尝试网民见面会这一政府与民众的沟通方式，邀请版主和网民代表参加，基本上1-2个月举行一次会议，事先确定会议的主题，主要议题包括教育㊁卫生㊁治安㊁城市管理㊁交通道路建设等公共服务，并邀请相关职能部门负责人与网民见面，现场答复㊂每次开会之前，镇政府都会通过电话㊁短信和网络发布 召集令 ，征集业主网民报名参加会议，每次人数控制在15-20人㊂志愿者联合会的成员是每次会议的主要参与者㊂开会之前，镇政府先通过居委会的网管员分析社区论坛热点问题，了解网民关心的话题；而网民也会事先搜集资料，展开讨论，形成自己的意见㊂经过长时间的相处与磨合，志愿者联合会与基层政府形成非正式的结盟关系：一方面，是共同反对业主论坛里的激进言论㊂如果论坛里有人号召要开展非理性的方式(如堵马路)维权，版主们会告知镇政府，出具 删帖 说明之后将这类帖子删除；另一方面，是帮助基层政府争取上级政府的资源投入㊂譬如，志愿者联合会
通过组织线下签名，向上海市城乡建设与交通委员会写公开信，为J镇成功争取到新的公共交通线路㊂志愿者联合会的版主们实际上扮演了地方性意见领袖或草根领袖的角㊂与一般民众相比，意见领袖往往拥有更高的社会地位㊁更高的受教育水平以及良好的道德形象㊂[24] J镇的草根意见领袖拥有体制外身份㊁较高的受教育水平(组织能力和沟通能力)㊁良好的道德形象㊂他们在一定程度上起到了利益聚合与利益表达的作用，促进国家与社会的互动和策略性调解㊂[7]
那么，志愿者联合会为什么能够在政府与民众之间起到桥梁作用，联合会的创始成员之一宋晓天如是说:
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