相关情形的说明
《山东省行政执法监督条例》（以下简称《条例》）已经2021年11月27日省第十二届人大常委会第十一次会议通过，将于2021年5月1日起实施。现将有关背景情形说明如下：
山东省政府网一、立法背景
增强行政执法监督，是避免和纠正违法或不妥行政执法行为、确保行政权利合法行使、保护行政治理相对人合法权益的有效途径，也是各级政府打造最优营商环境、增进依法行政和建设法治政府的有力保障。连年以来，我省各级人民政府及其所属部门认真贯彻依法治国大体方略，全面推动依法行政，行政执法行为进一步标准，执法水平不断提高。可是，在行政执法工作中，仍然存在有法不依、执法不严、违法不究的问题，行政执法不作为和乱作为现象时有发生，损害了国家利益、公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益，有些个案造成了很坏的社会阻碍，人民众反映强烈。这些问题的产生，既有执法机构和执法人员执法为民的观念不强、执法水平不高的因素，也有监督制度建设滞后、监督机制不健全的缘故。因此，在进一步标准行政执法行为的同
时，亟需增强对行政执法行为的监督。
在实际工作中，各级人民政府不断创新行政执法监督方式，加大检查力度，纠正违法行为，取得了必然成效，可是监监工作中还存在许多问题，要紧体此刻：一是，执法监督主体众多，监督力量过于分散，没有形成监督合力；二是，执法监督体制不健全，现行法律、法规没有明确行政机关内部层级监督实施主体及其职责，致使监监工作难以深切开展，内部层级监督制度形同虚设；三是，执法监督法律制度不完善，监督方法、监督内容不明确，致使执法监督依据不足，监监工作难以做到常常化、制度化；四是，执法监督程序不完备，监督标准不统一；五是，当前执法监督的重点要紧放在“纠偏于既遂”，对“防患于未然”的事前监督和事中监督没有给予足够的重视；六是，执法监督的结果如何处置缺乏明确的法律标准，对监监工作中发觉的违法或不妥的行政执法行为，各地在处置和追究责任时往往流于形式，致使监督乏力。
目前，除行政监察、审计监督等专项监督制度已有法律和行政法规外，国家尚未专门就行政机关内部的层级监督制定相应的法律和行政法规。2021年，党的十八届三中全会提出：要完善行政执法程序，标准执法自由裁量权，增强对行政执法的监督，做到严格标准公正文明执法。为落实三中全会的这一要求，制定一部专门的地址性法规，通过地址立法
成立健全我省行政执法监督制度，对深化行政执法体制改革，进一步完善行政执法监督机制，推动依法行政和法治政府建设，具有超级重大的意义。
二、起草进程
（一）调研起草时期。省政府法制办对我省行政执法监监工作进行了专题调研，并组织专门人员对全省执法监监工作的现状、存在的问题等进行了全面梳理。同时，为了做好《条例草案》的起草工作，省政府法制办和省人大法工委安排专门人员组成联合起草小组，并赴外省进行了考察学习，学习借鉴外省市地址立法工作的好体会、好做法，起草完成了《条例草案》初稿。组织召开了两次专家论证会，在此基础上修改形成了草案征求意见稿，发送17个市政府、有关省直部门征求意见。起草小组依照征求的意见，对《条例草案》的整体思路和要紧内容进行了十多次讨论修改，并再次送请全省17个设区的市和部份县（市）人民政府和省直有关部门和单位征求意见，并在山东省政府法制网上公布征求意见。依照征集来的意见，在认真梳理、研究并吸收各有关方面意见的基础上，对草案进行了全面修改，形成了会签稿，发送省编办、省监察厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅等4个部门进行会签。
（二）省政府审议时期。2021年，该条例列入省人大和省政府立法打算后，省政府法制办会同省编办、省监察厅对
草案作了进一步修改完善，将草案上报省政府；依照省政府领导的要求，省政府法制办再一次组织召开专家论证会，并修改形成了上报省政府常务会议讨论的草案。经省政府第30次常务会议讨论通过，形成了提请省人大常委会审议的《条例草案》。
（三）省人大审议时期。《条例草案》报送省人大后，在审议期间，省人大派人特地赴全国人大和国务
院法制办对《条例草案》的有关内容进行了请示。全国人大法工委和国务院法制办领导对《条例草案》给予了高度评判，对我省通过地址性法规标准行政执法监督的做法给予了充分确信。同时，省人大组织人员赴外省进行了调研学习，汲取了外省的许多宝贵体会，并对《条例草案》进行了进一步修改完善。2021年11月27日，省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议审议并表决通过。
三、需要说明的有关内容
（一）关于《条例》的调整范围
在我国的行政执法监督体系中，依照监督主体的不同，有广义和狭义两种不同的说明：广义的行政执法监督包括来自于行政机关外部的监督和行政机关自身的内部监督。外部监督主若是指国家权利机关、司法机关、新闻媒体和人民众等对行政执法行为的监督；内部监督主若是指各级人民政府及其所属部门依照职责权限对行政执法行为进行的监督，
要紧包括行政机关内部层级监督、监察机关和审计机关的专门监督。狭义的行政执法监督仅指行政机关自身的内部监督。
本《条例》所指的行政执法监督，仅指行政机关内部层级监督，即上级人民政府对下级人民政府、政府对其所属部门、上级政府工作部门对下级政府工作部门的行政执法活动进行的监督，不包括外部监督和
行政机关内部的专门监督。同时，考虑到行政复议已有专门的立法予以标准，本条例也不将其作为调整对象。因此，本《条例》第二条明确规定：“在本省行政区域内开展行政执法监监工作，应当遵守本条例。国家权利机关、司法机关、新闻媒体和公民、法人、其他组织对行政执法行为的监督，依照有关法律、法规的规定进行。行政复议、行政监察、审计监督等监督活动，依照有关法律、法规的规定进行。”
《条例》的制定出台，从理论上理清了我国对行政执法的各类监督方式的不同，明确界定了行政执法监督的对象，将过去散见于国务院和省政府文件中对行政机关内部层级监监工作的要求上升为法律标准，并在总结过去实践体会的基础上进行了一些有利的制度创新，填补了行政机关内部层级监督方面的立法空白，提高了行政执法监监工作的针对性和可操作性。
（二）关于行政执法监督体制