2021·03信阳市委编办课题组
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事业单位作为我国特有的社会服务组织，主要为人民众提供各种基础性的公益服务，在社会主义各项建设事业中发挥着重要作用。随着经济社会不断向前发展和新一轮党政机构改革如期完成，部分事业单位已不完全适应现实需要，不完全匹配党政机构改革之后的行政体制，亟需进行同步改革和相应调整。习近平总书记指出:“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事
分开、事企分开、管办分离。”
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在事业单位改革逐步向前推进过程中，“小、散、弱”事业单位逐渐成为当前改革的主要矛盾。本文以信阳市直事业单位为例，对“小、散、弱”事业单位改革进行初步探讨。
一、“小、散、弱”事业单位的提出
及内涵
截至2020年7月，以“‘小、散、弱’事业单位”作为主题词通过中国知网进行搜索，仅有1篇专题研究文献：《兰溪市探索整合“小散弱”公益类事业单位》（2020年）。这表明该研究尚处于起步阶段。有关“小、散、弱”事业单位的正式表述，最早见于2018年3月的《黑龙江省深化事
业单位机构改革实施意见》，是指“设置过于分
散、公益职能弱化、规模较小的事业单位”[2]
。
随后，这一表述在学界得到广泛使用。
大多数学者在整合撤并、精简机构数量的语境下讨论“小、散、弱”事业单位，通过罗列削减机构数及其占比来展示“小、散、弱”事业单位清理成果，对其具体内涵并未作进一步阐释。机构编制工作者有的将其理解为“职能相近事业
辽宁省公务员招聘岗位单位”或“‘重合’单位”
[3]
，有的将其归类为“实有人数为零”和“实有人数少”的事业单位[4]，也有的将其解读为“分散在各部门的职能任务、服务方式、服务对象相同或相似的事业单位”和“职责任务不饱满、规模较小（主要是编制在5名
以下）的事业单位”[5]
；还有学者认为，“小、散、
弱”事业单位“数量规模偏多与布局结构不优”，存在“多而散”“小而弱”“空壳单位”“职能萎缩、任务不饱满”等现象[6]。
综合各地机构编制系统以及学界对“小、散、弱”事业单位的理解，笔者认为，其内涵主要应从以下三个方面来把握：一是机构规模较小。编制数量多寡是衡量机构规模大小的重要指标。从编制数量来看，不同层级对“规模较小”
摘要：近年来，事业单位改革不断向纵深推进，目前改革已进入攻坚期和深水区，“小、散、弱”事业单位逐渐成为阻碍改革进行到底的制约因素。破解问题需要通过分析“小、散、弱”事业单位的内涵定位，讨论其存在的职能弱化、定位不准、效率不高等问题，进而剖析原因，从组织领导、分类处置、防范风险、健全机制等方面探索改进路径。
关键词：“小、散、弱”事业单位；改革；职能弱化中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：2095-7017(2021)03-0013-05
有不同的量化标准，一般而言，市（地）编制5名及以下、县（市）编制3名及以下可认为机构规模较小。二是机构设置分散。从职能在机构的分布上来看，同类职能没有在同一机构得到相对集中行使，而是零散地分布在不同机构。就机构承担的职能而言，同时存在两个及以上机构承担相同、相似或相近职能可视为机构设置分散。具体包括，同一主管部门内部所属事业单位存在职能相同或相近，不同领域不同隶属的事业单位存在职能同类和服务对象相同，以及各类重复设置、职责交叉、多头管理、资源配置不合理、工作力量分散等情形。三是机构职能弱化。从机构实际履行职能情况来看，由于时代发展、政策调整、体制改革、现实情况变化等原因，设立机构时，“三定”文件规定的主要职能在实际工作中逐渐弱化，业务量减少乃至消失，单薄的实际职能与饱满的“三定”职能、庞大的机构规模之间的矛盾成为制约事业发展的主要矛盾，机构已无独立存续之必要。机构规模较小、机构设置分散、机构职能弱化，三者之间相互影响、交织呈现，符合任何一种情况的，均可视为“小、散、弱”事业单位。
二、“小、散、弱”事业单位存在的问题
在前期改革基础上，信阳市聚焦事业单位“小、散、弱”现象，对市直事业单位进行了一次系统排查。调研中发现，“小”“散”是这类事业单位的典型特征，引起的问题集中体现在“弱”上，并且以“弱”为中心衍生出一系列矛盾问题。
（一）职能弱化甚至消失。从机构职能配置形式上来讲，信阳市直事业单位中，机构规模较小（编制5名及以下）的事业单位50家，约占14.3%。47个市直部门下辖350个事业单位，平均每个部门设置超过7个事业单位。机构规模小、设置分散，造成人员、技术、资源力量难以
得到有效集中使用，事业单位发挥作用减弱。从机构实际履行职能情况来讲，随着时代发展，有的机构已完成了历史使命。如信阳市直干休所，近年来离休干部数量逐年大幅减少，其职能逐步弱化直至消失，目前无职能、无业务、无服务对象。有的机构因国家政策调整而职能弱化。如信阳市人口和计划生育服务中心，自2016年国家计划生育政策调整，计生职能弱化，其承担的工作任务明显减少；信阳市质量管理协会办事机构、信阳市计量协会办事机构，自原省工商局下划之后，按照中央关于行业协会与行政机关脱钩的要求，没有配备工作人员，也未开展业务，沦为“空壳单位”。还有的机构由于现实情况的变化而职能弱化乃至消失。如信阳市蚕业试验站，随着全市蚕养殖业规模由顶峰时期的50多万亩萎缩到目前的80亩，该机构已在事实上陷入“无职能、无业务”的境地。这些事业单位职能萎缩、硬件落后、人浮于事，已不能适应新时代经济社会发展的实际需要。
（二）属性定位不够准。“小、散、弱”事业单位在实际运行过程中，因为规模小、职能散，导致其和主管部门之间属性定位不清晰，越位、错位现象时有发生，公益服务职能明显弱化。经过承担行政职能事业单位改革，这些“小、散、弱”事业单位在职能上作为机关“附属”的性质没有根本改变。有的事业单位完全依附于主管部门，基本上以主管部门内设科室的模式运行，事实上丧失了事业单位法人资格。有些事业单位由于设立之初工作职能不饱满或主业逐渐消失，工作人员长期被安排到机关内设科室工作，成为机关抽调人员的蓄水池。
（三）改革合力不够强。在事业单位改革中，组织、机构编制、人社、财政等职能部门主张加强规范化管理，严控机构编制，减少财政供养人员。而事业单位主管部门则往往站在维护部门或单位利益的立场上，争取保留和发展一些事业单位，在改革中充当事业单位的代言人和改革协调
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者的角，一味强调部门困难，不愿承担解决被撤销事业单位的人员安置、历史遗留问题等任务。主管部门对应该撤销或整合的“小、散、弱”全供事业单位，很少提出撤销整合，而对差供、自收自支事业单位则千方百计申请撤销整合，以便将人员转入全供事业单位。“小、散、弱”事业单位自身则希望通过改革，在既得利益不变的情况下，尽量增加财政供给，同时又能获得自主权。因此，三者之间难
以形成合力。
（四）绩效管理不奏效。事业单位现在实行的是绩效工资制度。“小、散、弱”事业单位由于职能空心化严重，在单位进行绩效考核时，除主管部门下达的绩效考核指标外，无法根据本单位核心职能提出具体考核指标，单位业绩难以考核，有的不得不以考勤作为主要考核指标。另外，“小、散、弱”事业单位由于主业不突出，无事可做，人心涣散，又担心改革会损及个人切身利益，其工作人员不能安心工作，也给日常管理带来困难。
（五）自收自支单位生存困难。由于“小、散、弱”事业单位职能弱化或消失，经费形式实行自收自支的单位就完全失去了事业性收费或经营性收入来源。一些自收自支事业单位在分类时按其属性定位被划分为公益类事业单位，然而，随着简政放权、取消收费项目以及权责清单调整等一系列改革，这些单位失去了经费来源，成为事业单位改革的老大难问题。比如信阳市驻乌鲁木齐办事处，自劳务领域市场化、取消有关事业性收费以来，其收入逐渐难以维持正常支出。再如信阳市财贸医院，原址在火车站旁，由于城市发展规划需要，经历两次拆迁后，资产受损严重而无法正常经营，逐渐走向衰落。这些自收自支单位经济状况捉襟见肘，未来发展预期不容乐观。有的事业单位依靠主管部门办公经费发放人员基本工资，如信阳市粮食基建物资设计处，其养老保险、职业年金等多年未缴纳，未来安置费用高。有的单位依靠现有资产收租发放工资、缴
纳“五险两金”，如信阳市影剧院。另外，部分生产经营类事业单位资产质量差，无人员、资金和技术优势，市场竞争力不足，转企改制难度较大。
三、“小、散、弱”事业单位改革的路径思考
“小、散、弱”事业单位的存在暴露了事业单位改革发展过程中的诸多问题，原因是复杂多元的。一是历史因素。以往的机构设置奉行上行下效，即上级设置一个机构，下级也要求设置相应机构承担相应职能，以保证工作上下衔接顺畅。这就产生了不少历史遗留问题。二是条条干预因素。有些上级部门站在部门利益角度，以项目审批、资金分配、考核督查、评比表彰、达标验收等为条件干预下级部门机构设置。三是政策因素。事业单位机构管理不同于行政机构管理，长期以来在编制核定和机构限额方面没有明确具体的规定，制度出台滞后于实践发展，以致事业单位机构编制数量和分布比例明显失调。2012年以前，事业单位机构设置不存在限额，导致事业机构数量大幅膨胀。随后在“控编减编”的压力下，编制数量又无法跟上已经膨胀的事业机构数量，一些事业单位逐渐走向“零散化”“碎片化”“空壳化”。
随着全面深化改革不断向纵深推进，“小、散、弱”事业单位已成为事业单位改革难啃的“硬骨头”，必须逐步加以解决。要统筹做好“三个结合”，把“小、散、弱”事业单位改革与党政机构改革后续评估相结合，与分类推进事业单位改革进程相结合，与本地经济社会发展实际需要相结合，坚持稳中求进工作
总基调，以“小”为切口，以“散”为重点，以“强”为目标，对症下药、靶向，加快构建事业单位现代治理体系。
（一）强化领导，完善配套措施。“小、散、弱”事业单位改革牵涉各个方面的利益再分配，
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既有部门利益，也有个人利益，必然会遇到各种各样的阻力。因此，只有充分发挥事业单位分类改革领导小组的统领作用，组织、编制、财政、人社等部门通力配合，才能圆满完成各项改革任务。首先，事业单位分类改革领导小组成员单位要统一思想，充分认识分类推进事业单位改革的根本目的在于促进公益事业发展、满足人民众公益服务需求，充分认识“小、散、弱”事业单位改革在分类推进事业单位改革全局中的重要意义，将“小、散、弱”事业单位清理整合工作提上议事日程。改革不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不能产生新的“小、散、弱”事业单位。其次，要注重总体设计，“制定完善改革配套政策，将改革任务逐项分解、逐级落实，明确时间表和路线图，确保改革‘横向到边、纵向到底’”[7]。坚持瞄着问题去、追着问题走，在各部门充分论证的基础上，拟定人员安置、待遇保障和资产处置等事项，提出具有可操作性的解决方案，保证改革工作顺利推进。涉改单位主管部门牵头拿出具体改革方案，经事业单位分类改革领导小组审核、按程序提交党委政府研究后组织实施。最后，
要在“瘦身”基础上做好“健身”，完善与专业技术岗位相适应的职称晋升办法，“健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的绩效工资机制”[8]，充分提高事业单位工作效率。
（二）因地制宜，分类清理整合。结合本地实际，明确“小、散、弱”事业单位评定标准，全方位调查摸底，把握改革范围，确定清理规范口径。梳理“小、散、弱”事业单位目录，建立工作台账，明确清理整合时限。坚持标准一致、口径统一、一家一策，采取不同方式分类处理。
一是撤销。随着经济社会发展，原有的一部分事业单位，有的职能消失，如信阳市平桥铁路共用专线管理办公室；有的运转艰难，既无社会效益，也无经济效益，依靠财政拨款养人，如信阳市粮食基建物资设计处；有的名存实亡，长期
无人员、无资产、不运作，如信阳市非金属材料研究所。对此类“空壳”事业单位原则上予以撤销，最大限度压缩部门内部事业单位数量，现有人员按政策进行妥善分流和安置。
二是整合。信阳市规范事业单位机构职能配置，对现有规模较小的市直事业单位加大整合力度，将分散的编制资源集中利用，充分发挥编制的使用效益。推进部门内职责任务相近、业务关联性强、服务方式和对象相同的事业单位进行整合，优化资源配置，增强服务保障能力。如信阳市将市卫生统计信息中心、市健康教育所的行政职能剥离，公益服务职能和人员编制一并整合到市疾病预防控制中心，在疫情防控特殊时期壮大了信阳市疾控队伍力量。同时，加大为机关提供服务保障的事业单位整合力
度，对“主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理”[9]，确需单设的也要通过合署办公、挂牌等方式整合资源。
三是调整。对条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾，科学调整布局，取长补短，优势互补，优化人力、财力、资产等资源配置。通过调整，界定和规范事业单位的职责任务、机构名称、人员编制和经费形式，推动事业单位去行政化、去市场化，强化公益属性。在严格控制机构编制的前提下，按照“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，在清理撤并“小、散、弱”事业单位收回部分事业编制的同时，通盘考虑全市经济社会发展职能亟待增强的行业领域，采取切实措施管好盘活机构编制资源。加大跨部门、跨地区、跨层级动态调整力度，重点保障重大民生领域和基本公共服务需求事业单位。2018年，信阳市加大统筹力度，动态调整中小学教职工编制，有效缓解了市中心城区新（扩）建学校的教职工编制需求。
（三）积极稳妥，防范化解风险。一是精准研判，预估风险。“小、散、弱”事业单位改革的风险点主要集中在难以转企改制、推向市场的
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英语4级考试时间2022考试时间生产经营类事业单位以及自收自支、差供事业单位职工安置。自收自支、差供事业单位职工既不能简单推向主管部门，也不能直接推向社会，搞断崖式的精简分流，更不能完全走政府兜底的老路子。二是综合考虑，妥善安排。做好人员分流安置，应着重考虑年龄、专业技术资格、工作能力、个人意愿等因素。在充分调研和征求意见的基础上，推动各方协商，研究出合法合规、合情合理的人员安置方案，提高工作预见性，从而降低改革风险。“不搞断崖式人员分流，妥善安排涉改干部职工，让大家吃下‘定心丸’”[10]。三是关口前移，平稳过渡。加强正面宣传和舆论引导，关注干部职工思想动态，做细思想政治工作，及时发现问题，积极化解矛盾，确保改革平稳有序。对于维稳任务重、人员消化难度大、历史遗留问题多的单位，宜暂时维持现状，并创造条件，待风险可控后再做考虑。
（四）着眼长远，注重改革实效。一是放眼长远，采取先易后难的方式逐步推进。现存“小、散、弱”事业单位人员年龄结构普遍老化，专业技术知识水平较低，人浮于事，撤销整合带来的风险较高的，可待人员自然消化，由主管部门继续协助做好养老保险参保。二是全面推进定岗定责定流程工作。在分类安置“小、散、弱”事业单位职工时，要按照工作量和责任大体相当原则，科学确定岗位数量、工作内容和流程，确保“人人有事干、事事有人干”，避免出现为安置而安置，造成新的人浮于事的情况，确保改革取得实效。三是健全长效机制。要巩固改革成果，必须从根本上消除“小、散、弱”事业单位滋生的土壤，在体制机制上作出具体规定。参照党政机构改革对编制的核定要求，市级不设5名编制以下的事业单位。“坚持机构编制刚性约束”[11]，严格事业单位机构限额管理，把好事业单
位设置的审批关。坚持机构编制调研论证，探索机构编制“精细化评估”[12]，确保事业机构编制管理符合政策法规、回应现实需要、有益事业发展。四是始终保持战略定力，以“功成不必在我”的历史担当，宜暂时保留的继续保留，宜冻结编制的继续冻结，稳步收缩优化机构编制总量。创造条件逐步消化历史遗留问题，改革自然水到渠成。
（课题组成员：李晓辉刘志勇王发谋李智婷雷丰源）
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责任编辑朱亚娟
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