内容摘要：日本在明治维新以后建立了文官制度，第二次世界大战以后演变为公务员制度，并对日本经济的迅速发展起到了重要的作用。日本公务员制度具有其特点和优点也有许多需要改进的地方。相对而言，我国的公务员制度建立的较晚，日本的公务员制度对我国仍有许多借鉴之处。
关键词：公务员制度 、日本、借鉴意义
国家公务员制起源于英国，又称文官制度，是在革除封建君主的恩赐官职制和早期资本主义的政党分肥制的弊病后建立起来的以公开考试、择优录取为特点和以功绩制为核心的公务员制度。日本的公务员制度建立于明治维新后，从文官制度发展而来，二战后形成目前的国家公务员制度。
一、日本公务员制度的建立
明治维新以后建立起来的日本的文官制度，以第二次世界大战为界，可分为两个阶段。
1、官僚型的文官制度。
这种官僚制度的形成起始于1867 年征夷大将军德川庆喜归还政权于明治天皇，此举造成明治维新的契机。正是明治维新的实行，使日本舍弃固步自封的封建制度，而加以吸收现代文明。文官制度的真正确立是在 1887年公布《文官考试试补及见习规则》确立考试用人的原则之后。1893 年明治政府制定了《文官任用令》和《文官考试规则》，而确立了功绩主义原则。1899 年明治政府进一步修改1893 年的《文官任用令》，并制定新的《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，此即所谓《文官三令》，标志着战前官僚制度的确立，这种体系一直沿袭到二战结束，并无重大变化。
2、民主与效率统一的文官制度。
1945 年8 月，日本在二战中失败，日本政府开始进行政治体制改革，废除天皇专权制，对旧官吏制度进行改革。1947 年5 月日开始实施新宪法，建立议会和内阁，实行立法、司法、行政三权分立制度。为适应政治体制改革的需要，日本政府对人事制度也进行了相应的改革。
1947年10 月，日本政府参照美国的人事制度，制定并公布了《国家公务员法》，开始实行国家公务员制度。 1950年又制定了《关于国家公务员职阶制的法律》，同年12 月又制定了《地方公务员法》。这些法律经过多次修改和补充，一直实行至今，是二战以后日本公务员
制度的主要法规。1946 年 11月颁布的《日本国宪法》和1947 年10 月颁布的《国家公务员法》 标志着日本官吏制度正式转变为现代公务员制度。从战前的“天皇的官吏”转变为“国民的公仆”。
二、日本公务员制度的优点与缺点
日本公务员制度建立后经过多年的发展，其优点与缺点都显示出来。本文将做简要分析。
中国公务员级别和官职 （一）日本公务员制度的优点
日本的公务员是比较成熟的，有完善的法律保障，有相对独立的人事独立体制和较细的人事分类管理等，它的优点具体体现在以下几点：
1、较为细化的人员分类管理
日本公务员队伍的定性非常明确，凡由公共财政承担经费开支的人员都属于公务员范畴。除行政机关外，其它公立机构如学校、医院，公有企业的从业人均为公务员。因此，日本公务员队伍的涵盖面很广，其类别、待遇划分也十分细致。
从纵向上看，按公务人员的行政隶属关系分为国家公务员和地方公务员，所需经费分别由国家、地方财政负担，对其的管理分别依据《国家公务员法》或《地方公务员法》。从横向上看，公务员队伍又分为特别职公务员和一般职公务员两大类。特别职公务员主要是由选举产生，随党派而进退，在竞选上台后成为公务人员，下台后又恢复其原本的民间身份；一般职公务员则通过公开考试录用，职务晋升必须通过考核，以业绩为衡量标准。一般职公务员又按行政事务、警察(消防)、公营企业、教育公务员四个种类进一步细化。其中的行政事务公务员，就是人们通常所称的“文官”，是公务员有关法律、法规的主要管理对象。其余三类公务员因职能与纯粹的行政事务不同，因此， 对其管理除依据公务员法外，还分别制定了更为贴近职业实际的“特例法”。例如，日本宪法规定劳有结社、(与雇主)谈判和斗争三个权利。公务员虽属劳动者范畴，但由于其岗位具有公务性质，均不能享有与雇主(政府)的斗争权。而且根据“特例法”的规定，不同类别公务员在其余两个权利的享有程度也不同。警察(消防)公务员属于纪律部队，依法不享有结社权，更不能与其雇主(政府)进行谈判；行政事务教育、公营企业公务员则可享有结社权和谈判权，其中公营企业公务员更为宽松，他们有权经谈判与行政当局重签劳动合约。这种分门别类的管理充分体现出不同类别公务员的职业特征，使整个人事管理更具有针对性和实效性。
2、“为全体国民服务”的思想。
作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，就是以“为全体国民服务”的思想，取代战前“为天皇效忠”的思想。《国家公务员法》第九十六条规定：“一切公务员必须作为全体国民的服务员，为公共的利益而服务，并在执行任务时，应专心致志竭尽全力致力于工作”这就以法确定了公务员必须为全体国民服务的原则。在这一原则的指导下，日本公务员，无论从事于任何工作，都必须以国民全体意志为依据，树立起诚心诚意为全体国民服务的思想。为国民全体利益而奋斗。对此并做出就职宣誓。
3、强调民主与效率的高度统一。
日本的公务员制度重视考试与实际能力相结合，保证每个人都有平等的机会录用、晋升，充分体现了能力主义原则。考试分为高级、中级和初级三种。高级考试必须是22岁以上，具有大学本科毕业或同等学历者，考试合格者，可担任事务官；中级考试必须是20 岁以上，二年制短期大学毕业，考试合格担任一般职员；初级考试必须是18 岁以上高级中学毕业程度者，考试合格者，作辅助性工作。同时规定，报考高级和中级考试者，必须懂得法律。日本公务员的晋升以功绩主义为原则。
4、公务员制度法制化。
日本政府在贯彻执行公务员制度的过程中，重视制定并不断充实和完善各种法规，使公务员制度的实施逐步趋向法制化。在日本，公务员同国家、人民、上司及部下都是一种法定关系，他们的权力和地位的取得都得依靠法律。据不完全统计，日本关于公务员制度的法律、法规、政令和规则有30 多种，使公务员在行使其权力，执行其公务时，必须以法律为依据，公务员的行政行为如超出法律授权范围或违反法律规定，便是违法渎职行为，必受到法律的制裁。如此可见，日本的公务中管理切实做到了制度化、法律化，有法可依，依法行政，就保证了国家行政管理能够真正按科学轨道运行。
5、相对独立的人事管理体制
日本人事管理机构的职责是制定公务员管理的各种实施规则，维护公务员的合法权益，推动保持公务员队伍稳定的政策措施，审议仲裁公务员与其使用机构的各类纠纷。因此，在其机构设置上，无论是国家人事院还是地方级的人事委员会都相对游离于各级行政体系。
6、建立了公务员培训体系。
公务员培训制度，作为公务员素质更新机制，在整个国家公务员制度中，居于重要地位。作为日本公务员制度重点之一，也是毫无例外，它对于适应于现代行政管理和科学化及高效率化的要求，及时更新公务员素质结构，提高公务员的实际业务能力，都起到了重要作用。日本公务员的培训有以下特点：形式多样，国家公务员和地方公务员都有多种多样的培训；培训类别上，有职前培训和职后研修两方面；内容丰富，培训的内容涉及多方面，培训旨在让公务员了解、掌握多种知识与技能，全面提高其素质。仅以国家公务员的进修为例，研修的内容就包括了行政研修、合同研修、民间企业管理研修、公务员伦理研修、接待研修、岗位职责研修等等。而且对I 类录用者和II 、III 类录用者培训的内容也有所不同。
（二）日本公务员制度的缺点
从上文日本公务员制度的优点我们可知其总体上是比较完善的，但仍有值得完善的地方。
1、国家公务员与地方公务员在财权与事权的不平衡。
日本的行政运行是“财权集中、事权分散”，因此，国家公务员在资金分配上拥有广泛的权限，而地方公务员只能办理中央政府委托的事务，这对地方公务员的工作积极性和主动性有极大的影响。日本目前地方公务员也要求增加其地方自主权。
2、各区域的地方公务员在职级、待遇的标准上并不统一。
日本各级的公务员在规格、级别、基本待遇上无统一标准，造成中央和地方、地方和地方之间的公务员因身份待遇难以参照，导致其无法正常交流，这也助长了地方主义的倾向。
3、有些区域的公务员管理过于薄弱。
日本的行政区划过于细化，部分区域的人员过少，因此很难选出素质较高的人事机构官员，人事管理不同程度地受到人为因素的影响，削弱了人事机构正常功能的发挥。
三、日本公务员制度对我国公务员制度的借鉴意义
与日本相比，我国公务员制度正在处于不断探索和逐步完善的过程中，从对日本公务员制度的简要分析后，我们可以从中借鉴一些方面：
1、公务员要提高效率，树立服务意识。
近年来，随着我国公务员队伍素质的加强，服务意识和工作效率得到了明显的提高。但较老百姓的期待和西方国家公务员的整体服务质量还有一定差距。对此，首先要明确自身角。
西方公务员深知自己的工资是本国公民通过纳税支付，自己有义务认真的完成自己的本职工作，服务好每个公民。我国公务员应将为人民服务的宗旨与行为准则贯彻到日常工作之中，具体工作要做到“以人为本”。真正做到以服务人民为出发点，以解决问题为落脚点。
2、建立政府机关内部化解矛盾的机制。
日本公务员因其职业特征，不能享有其他劳动者所具有的“斗争权”，即禁止公务员为争取自身的福利待遇进行怠工和罢工。为了融洽“雇主”和“雇员”的关系，各级府在系统内部建立了疏导矛盾冲突的有关制度：一是“苦情处理”制度。苦情有“苦楚、抱怨、不满”的意苦情处理就是行政当局通过设立专职部门听取和处理公务员的抱怨和不满，及时化解矛盾；二是“改善工作条件的要求”制度。作为丧失“斗争权”的补偿，法规定公务员有权向行政当局提出改善工作条件(工资津贴、劳动时间等)的要求。这种要求由人事部门按规定程序审理后，向行政当局提出改进建议。此类建议虽无约束力，但行政首长可据此了解“民”情，及早进行相应调整。此外，各级人事部门还具有对公务员“不服行政处分”申诉的仲裁功能，有权撤消行政当局对所属人员的错误处分，将有关矛盾争执解决在行政诉讼提起之前。对比之下，我们的行政系统在缓解内部矛盾方面的功能较为薄弱，人事仲裁机制也不尽健全，一些应在本地解决的矛盾，
因没有得到及时化解而造成异地上访。因此，在完善公务员制度的过程中，应尽快健全完善人事仲裁部门，并逐步强化其功能。
3．切实抓好在岗公务员的业务培训。
日本的公务员培训重视学以致用，具有很强的针对性和实用性。每年，培训的主管部门都会事先征求各业务部门和公务员个人的意见，拟定出全年的培训方案，在报经当地行政长官批准后按计划实施。培训内容一般由易到难依次为办公自动化培训、专门实务培训、行政课题培训和政策课题培训。办公自动化培训重点是训练每个公务员的基本功，掌握运用现代办公手段；专门实务培训是按照受训者的业务范围进行规范化的岗位 培训；行政课题培训的层次更高，重点是结合受训者的业务进行综合性课题的研讨；政策课题的培训属最高层次，受训者必须从宏观的角度对区域性的振兴发展提出自己的思路。由于培训主题明确、内容集中，使培训效果易于显现。对照日本具有实用型特点的培训 方式，我国目前的基层公务员培训，在内容上显得面广而深度不够，与本职工作结合的不够紧密，不同程度地存在为培训而培训的现象。在组织上也应由权威部门进行计划的综合统筹，强化系统性与针对性，避免多头培训和重复培训，使有限的经费真正用在刀刃上，通过提高培训实效加快公务员体素质的提
高。因此，迸一步强化公务员的岗位业务培训，应是政府提高执政能力平的一项重要的基础性工作。
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