国家公务员制度是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。西方国家公务员制度亦称文官制度，是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等做出系统规定的规章制度和体制。目的在于选贤任能，提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。西方文官制度是资本主义生产方式发展的必然产物，是在资产阶级反对封建君主的“恩赐官职制”和总结资产阶级早期的“政党分肥制”经验教训的基础上，在多党竞争条件下为求得一个稳定的政府工作系统而逐步建立和发展起来的。１９世纪以政务官与事务官相分离和考试择优录用为两大基石的现代文官制度，首先在英国形成（１８５３年），而后是加拿大（１８８２年），美国（１８８３年）。法国和德国虽也采用公开考试、择优录用的办法，但全面推行是在“二战”后。日
本也是在“二战”后才仿效欧美实行
公务员制度的。
我国公务员制度，从酝酿到提出，
从后台到前台，从理论探讨到实际推
行有一个发展过程。１９９３年８月１４
日《国家公务员暂行条例》的颁布，
标志着我国公务员制度的正式建立。
我国在各级国家行政机关建立和推
行公务员制度，并在中国共产党机关
和各级人大、政协、众团体和民主
党派机关参照试行。该条例颁布后，
国务院又先后制定了公务员制度实
施方案、工资改革方案等配套文件，
人事部制定了公务员职位分类实施
办法和公务员录用、考核、职务任免、
职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞
职辞退、申诉控告等２２个配套规章
及办法，初步形成了公务员法规规章
体系，中国机关干部人事管理走上了
法制化轨道，基本上做到有法可依，
有章可循。
《国家公务员暂行条例》是根
据当时我国社会经济发展状况和改
革需要制定的，实施１１年取得了显
著的成效。但是，随着中国社会经济
发展和干部人事制度改革的不断深
化，出现大量的新情况、新问题，新
的历史时期也对公务员制度和公务
员队伍建设提出了更高的要求，亟
须对“暂行条例”加以调整、补充和
完善；而干部人事制度改革取得的
一系列新成果，则需要吸收上升为
法律。因此，公务员法的制定提上议
事日程。
２０００年８月，有关部门着手研究
起草公务员法。２００２年初至２００４年
初，在广泛征求意见，并借鉴国外有
益经验的基础上，经反复研究论证，
十几易其稿，终于在２００５年４月２７
日第十届全国人民代表大会常务委
员会第十五次会议上通过了《中华人
民共和国公务员法》。［１］它将新时期
我国干部人事管理的行之有效做法
《公务员法》的颁布实施
与转型期公务员制度的完善
■陈振明
和成熟的改革经验上升为法律，这是公务员管理制度建设的一个重大发展，标志着我国公务员制度开始走向成熟。
我国公务员制度由公务员总法规和与之相配套的各种单项法规所构成。总法规就是《中华人民共和国公务员法》，共１８章１０３条，对我国公务员的“进、管、出”各环节都做了明确而具体的规定。［２］
与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在保证制度的连续性和稳定性的同时，有较大的发展及突破。［３］
——
—公务员的定义更加准确。明确列入公务员范围应同时具备三个条件：即依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。这比原来《暂行条例》中的定义“代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员”更加合理。
——
—完善公务员的分类管理制度。《暂行条例》没有对公务员进行分类管理的规定，《公务员法》第三章特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。
——
—增加了我国公务员的“入口”渠道，特别是建立起职位聘用制。《公务员法》在第二章中，明确规定了公务员应当具备的七项条件，增加了公务员的“入口”渠道；对于不同类别的公务员，可以采用选任、委任和聘用的方式。还专门设置了“职位聘任”一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘
任制。”
——
—明确规范了公务员的“出
口”。《公务员法》以较大的篇幅，列明
了公务员“不得辞去公职”、“不得予
以辞退”的具体条件或情形，既确立和
彰显了公务员管理的严明纪律，又保
护了公务员的个人权益不受侵犯。
——
—《公务员法》对公务员的嘉
勉、晋升、工资、福利待遇等一系列
权利的规定更为明确、具体；并细化
了公务员的责任与义务，列举了３３
个小项、１５个大项的行为属于违纪
行为，必须受到相应的惩戒或处罚。
——
—《公务员法》把公务员的交
流与培训提升到了突出的位置，规定
了对公务员的分级分类培训，并将公
务员的培训情况和学习成绩与公务
员的考核、任职、晋升挂钩。
此外，《公务员法》还吸收了以
往干部人事制度改革中的一些新经
验，包括竞争上岗、公开选拔、任职
试用期、领导干部引咎辞职、党政机
关人事争议仲裁等，并有所发展与
完善。
国家公务员制度的推行，是改变
我国旧的干部人事制度的一次深刻
变革。它力求通过法制化、制度化建
设，对国家公务人员进行全面、系统、
科学的管理，建立起精干、高效、灵活
的政府人事管理新体制，形成具有生
机活力的新陈代谢机制、公开平等的
竞争激励机制，勤政廉政的保障体制
等。经过这几年的实践，我国的干部
人事管理体制改革尤其是公务员制
度建设已取得阶段性成果。旧的干部
人事制度的根基已经动摇，与市场经
济相适应的新的人事管理制度开始
发育成长，特别是初步建立起公开、
平等、竞争、择优的用人机制、激励机
制和新陈代谢机制；公务员的整体素
质得到了提高，党政机关的活力增
强，绩效改善。
我国公务员制度，是一个内容比
较科学、结构较为严谨，具有中国特
和时代特征的新型国家公务员制
度。自１９９３年１０月１日运行以来，
取得了十分显著的成效。其一，行政
机关的生机和活力得到了明显增强。
公务员制度的建立，为政府机构造就
高素质执行公务的队伍提供了可能，
从而有力促进了行政管理的科学化、
民主化、法制化。其二，促进了勤政
廉政建设。科学、严格的考核制度和
奖惩制度等，有力地督促了公务员的
工作态度、工作责任心和工作积极
性，在一定程度上保证了政府管理的
高效能。其三，初步建立了公开、平
等、竞争、择优的用人机制、激励机
制和新陈代谢机制，使公务员队伍素
质得到提高，结构得到调整。其四，
促进了社会资源特别是人力资源的
优化配置。
我国公务员制度推行的时间很
短，在推行过程中还存在各种障碍
和困难，离完善的公务员制度还有
相当长的距离。目前我国国家公务
员制度建设中存在的主要问题或制
约因素有：
——
—传统的封建主义政治文化的
影响。几千年的中国历史，创造了丰
富的政治文化。但传统的专制思想与
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集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落。这种影响不可能在一个早上就用扫帚扫光，必然会影响到公务员制度的建立与推行。主要表现在：一是“官本位”。我国传统的官文化集中表现为“官本位”，官职成为社会唯一的价值尺度。一方面，“官本位”误导公务员自身的心理预期，造成拜权主义心态；另一方面，“官本位”还误导人民众的价值评判标准，造成公务员“能上不能下、能进不能出”的舆论评价压力。二是“官利一体化”。时至今日，当官发财，有权就有一切，仍然统治着相当一部分人的思想。
——
—组织人事制度整体改革滞后。公务员制度的核心是公开、民主、公平和竞争，与传统人事制度相比，最根本的区别在于公务员队伍和职务升降实行公开考试、考核、竞争择优。它的推行不仅会触及领导权力，而且势必触及原有干部管理体制，打破人才部门、单位所有的限制。因此，尽管公开考试、考核普遍实行，但从观念到体制都无法打破传统身份等级的历史惯性。此外，由于党政关系没有理顺，党委组织部门和政府人事部门在公务员管理权限、管理方式上仍存在权限不清、职能交叉，其主要症结似乎在党管干部的范围、内容和方式上有某些不完善之处。一方面认识上存在着模糊和混乱，缺乏一个宏观的明晰的指导思想；另一方面，囿于传统的成见，在党管干部的范围和方式上裹足不前，没能到一个有效而可行的管理模式，从而影响到人事体制改革和党管
干部模式改革的政策创新和推行。
——
—配套改革不到位。随着公
务员制度的推进，社会保障体制的
改革成为关系全局的“瓶颈”之一，
并且远远超出经济的范畴。尽管近
年来在这方面的改革取得了一定进
展，但仅限于对原有制度的修修补
补，并未从根本变革，消除诸如覆盖
面窄、社会化程度低、政出多门等弊
端。而现行的“单位保障制”，不仅
损害人力资源的配置效率和劳动效
率，而且其背后所隐藏的利益差别
也造成了人才的“偏好性”流动，进
而使公务员制度面向社会的竞争考
试、择优录用因缺乏前提条件而启
动困难。［４］而且社会保障的经费来
源不足，管理机构和管理制度不健
全，也制约着公务员辞职、辞退制度
的推行。加上人才市场发育不全，调
配功能乏力，僵化的户籍制度等，影
响公务员队伍的素质和活力。
—
—
—相关制度发育不成熟。一是
工资制度上存在的问题。它直接关系
到公务员队伍的稳定、优化、高效、廉
洁。目前条件下高薪是不可能的，且
在福利待遇方面，与企、事业单位存
在差距，使公务员的积极性受挫；激
励工资体现不够，难以有效地调动公
务员从事同一级别但难度更大、更复
杂的工作；提高工资待遇又有可能使
精简机构和人员的工作难以开展，不
利于机构改革，在公务员系统内，存
在着职务级别相同，但责任大小、贡
献大小与工资水平不完全成比例，甚
至倒挂的现象。
二是职务分类制度上存在的问
题。我国公务员制度实行以职位分
类为主，兼有品位的因素，职位与品
位相结合的分类制度。而职位与品位
因素有机结合到什么程度才符合我
国国情是关键所在。如何做到纵向
和横向平衡、体系和序列等归级合
理、公正，是值得研究和亟待解决的
问题。
三是回避制度上存在的问题。回
避制度是西方公务员制度所没有的，
体现了我国公务员制度的鲜明特点。
但如何实施还有一定困难，单靠部门
内部的力量还不行，还需人事部门协
调，有关部门配合，协作制订行政措
施强制执行。
四是考核制度上存在的问题。考
核是公务员任用和奖惩的基础，是增
资晋职的依据，也是激励和监督的重
要手段。然而有关的规定，由于缺乏
科学性、严密性，而使这一制度效力
锐减。存在考核标准笼统、考核等级
少、不称职人员确定难等。
可见，国家公务员制度的推行是
一个“一揽子”改革工程，是新制度
不断积累、生长、演进的长期过程。转
轨时期，旧体制表现出的强大惯性，
无疑对公务员制度生长和发展起着
相当强的抑制和制约作用，从而影响
新体制带来的效果。也就是说，公务
员制度的建立和完善必须付出一定
的代价。
关于如何完善我国公务员制度，
我们提出如下的几点思考：
１．营造良好的社会生态环境
社会生态环境主要指和自然环境
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相对称的一种社会客观存在，它主要包括社会的经济系统、政治系统和思想文化系统。首先必须加快市场经济体制建设的步伐。目前我国经济发展中还存在许多困难，市场机制不完善，作为市场经济发展产物和动力的自由、平等、竞争只能局限在有限范围内，国家财力不雄厚，这些都会给我国公务员制度的
推行带来一定的困难。因此，必须建立起较为完善的社会主义市场经济体制，建立较为发
达的国民经济，为公务员制度的推行与完善创造良好的物质基础。
其次，必须深化政治体制改革。公务员制度作为政治制度的一部分，无疑更直接、更多地受政治系
统和思想文化系统的制约。因此，一要加速机构改革，转变政府职能。二要抓好党政分开的改革，明确党和政府各自职能。党政不分不解决，党政职能含糊不清，党的组织部门和政府人事部门如何具体分工也就不能解决，那么干部的推荐权、任免权、管理权、提名权、批准权等问题就无法明确，用人与治事必将继续脱节。三在党管干部问题上，应赋予党管干部原则在内容和形式上新的内涵，要在坚持党管干部原则的前提下，改进党管干部的方法。各级党委在管好党的人事工作外，其职能应有重大变化，应由微观管理转变为宏观管理，即转
变为制度和大政方针方面的控制。政府本身要搞好以经济建设为中心的职能转变，从而对政府系统建立公务员制度后形成职权明确、管
理高效创造条件。四是我国政治民主化和公开化正在推进之中，人事管理制度上的神秘主义、主观主义、任人唯亲、缺乏法制的现象还未消除。这些弊端显然和公务员制度的基本精神不相符。因此，政治民主化是公务员制度基本原则贯彻的前提与基础。
再次，大力加强思想文化建设，发展文化教育事业。从某种意义上说，我国的公务员制度是从发达国家
“引进”的，而在这个引进过程中，就必然遇到制度与文化环境的矛盾。矛
盾的程度愈大，现代意义上公务员制度愈是难以建立，愈易丧失其本质属性。因此，为避免公务员制度以畸形
的方式在旧文化的卵巢下生存，必须切实加强我国的思想文化建设，大力发展我国的文化教育事业。
２．推进公务员制度建设
必须通过健全法制、建立机制、改进管理和加强监督来进一步完善公务员制度。
———
加强法制建设。依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确定的治国方略；依法治事，建立法制完备的人事管理制度，是人事系统为之奋斗的目标。《中华人民共和国公务员法》的出台，是我国公务员制度以及整个人事制度建设的一件大事，必须加以贯彻实施。同时，公务员法作为一部框架法，属于
上位法，是公务员法立法的重要指导思想，为未来的人事法制建设留有很大的空间。因此，公务员法颁布后，还有大量的下位配套法规需要
制定。
———
完善运行机制。竞争激励机制，新陈代谢机制和勤政廉政保障机制，是公务员制度的三大运行机制，三者之间互相联系，互相渗透、互相依存。其中竞争激励机制是关键，只有竞争激励机制健全完善了，才能在公务员能上能下方面取得明显进展，
并有力促进公务员的能进能出和廉政勤政。因此，要在继续抓好考录、考核、奖惩、晋级增资等制度基础上，大力推行竞争上岗，探索选贤任能的新途径。
———改进管理。要研究解决管理中出现的新情况新问题，采用先进的管理手段，制定周密的管理措施，建立完善的管理制度。在强化管理的规范性、统一性同时，注意掌握灵活性。因为缺乏前者可能导致管理中的混乱；少了后者，同样会导致管理中的僵化。要对公务员队伍本身进行分类管理，探索研究不同层次的公务员在管理上的不同要求。
———加强监督。要提高公务员的法律意识和依法行政水平，学习运用法律的方式、民主的方式处理问题，解决矛盾。要研究拟定监督检查制度，强化制度落实和执法监督。要对有法不依、执法不严的现象进行有效制约，根据“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”的要求，加强对《公务员法》及配套法规实施工作的监督检查，发现问题，及时改进，巩固成果。
３．建设高素质的公务员队伍
制度建设是手段，队伍建设是根本，是制度建设的落脚点。“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”，这是公务员制度建设的一个基本目标，也是对行政管理干部提出的特殊要求。推行和完善公务员制度的目的，就是对政府中行使国家权力、执行国家公务的人员依法进行科学管理，努力建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍。
——
—强化四个观念。一是服务观念。公务员就是为人民服务，接受人民监督；二是竞争观念。做公务员的过程就是一个竞争淘汰的过程；三是成本观念。行政机关也要像企业那样讲投入产出，讲减人增效；四是创新观念。公务员要向理论学习，向实践学习，向众学习，不断更新知识，扩大知识内存，创造性地开展工作。
——
—培养四种能力（这对中高级公务员尤为重要）：一是政治鉴
别能力。即掌握理论的科学
体系，增强分清理论是非，政治是非
的能力，牢固树立全局观念，努力提
高政策水平；二是驾驭社会主义市
场经济的能力。即解放思想、实事求
是的改革意识；按客观规律办事的
科学态度；解决实际问题的务实精
神；三是科学管理和依法行政的能
力。包括良好的科技素质和法律素
质。即利用科技进步和多学科理论
知识指导实践，将政府管理的创造
性和规范性统一起来，依靠法律手
段，管理经济与社会，依法行政；四
是廉政勤政和抵御腐朽思想侵袭的
公务员法实施细则全文2020能力。最重要的是牢固树立正确的
世界观、人生观和价值观，艰苦奋
斗，廉洁奉公。
——
—加强制度管理，严把进口，
畅通出口。突出竞争上岗和交流制
度，使公务员在竞争中提高素质，在
交流中得到锻炼；制定公务员行为
规范、纪律法规和惩戒规定，对公务
员进行严格要求和管理，并接受
众监督。□
参考文献：
［１］刘晓林，中国首部公务员法出台，
人民日报海外版，２００５－０４－２８
［２］中华人民共和国公务员法，北京，
人民出版社，２００５
［３］刘晓林，中国首部公务员法出台，
人民日报海外版，２００５－０４－２８；董礼胜，公
务员法将开启我国公共人力资源管理
的新阶段，中国人事报，２００５－０７－１２
［４］金世斌，制约国家公务员制度
的社会生态环境分析，江苏社会科学
（南京），１９９８（３）
（作者系厦门大学公共事务学院
院长）
责任编辑吴凡
武陵源工商分局向商业贿赂行为“亮剑”
湖南省张家界市武陵源区作为蜚声中外的国家重点风景名胜区，每年接待数百万游客。近年来该地区发生在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、资源开发以及旅游行业的商业贿赂愈演愈烈，贻害无穷，严重影响整个张家界的旅游形象与和谐社会构建。张家界市工商局武陵源分局在治理商业贿赂专项工作中，积极与各部门密切配合，以治理旅游行业为突破口，力破行业“潜规则”。近半年来，共查处各类商业贿赂案件９起，其中旅游行业贿赂案８起，结案６起。该分局下一阶段将进一步加大办案力度，建立长效机制，建立健全经济户口管理制度，继续推进诚信体系建设，引导经营者建立自律机制，从严打击景区“包厢购物”等非法经营行为，从源头上铲除滋生商业贿赂的土壤。（向瑾）各地短讯