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2013.12
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直面困境  突出重围
文□任文硕
基层公务员是我国公务员队伍的重要组成部分，其向下根植于众，向上支撑着决策层的运转，基层公务员队伍的稳定与否，素质高低都对公务员队伍整体有决定性的影响。尤其是县（市）、乡（镇）两级政府的基层公务员队伍，是保持基层政权正常运转的核心力量，是贯彻党的路线方针政策，推动各项工作开展的先行者，是构建社会主义和谐社会、推进新农村建设的领导力量，担负着组织众、发动众、宣传众、服务众的重要使命。
基层公务员队伍建设现状
基层是一个相对的概念，指在政府组织体系中发挥基础性作用、直接面对民众、直接接受民众监督的行政组织，实行直接管理是它最突出的特点。从行政区划角度来说，基层应是指包括农村乡（民族乡）、镇和城市街道。凡是在基层任职、工作的领导和非领导职务公务员，都属于基层公务员。截止到2012年，我国共有公务员689万人，其中基层公务员约400万人。
注重基层公务员培训，通过文件和纲要保证培训质量。2007年，原国家人事部下发《关于加强基层公务员培训工作的意见》，对基层公务员培训工作进行具体部署：
“十一五”期间，将围绕建设社会主义新农村和促进社区事业协调发展，切实加强基层公务员培训工作。实施基层公务员培训工程，制定和落实定期轮训等制度。重点加强乡镇公务员和街道公务员培训，不断提高执行政策、服务众、依法办事、社会管理等本领。加强公安、海关、税务、工商、质检等执法部门基层公务员培训，不断提高科学行政、民主行政和依法行政的能力和水平。《2011-2015年行政机关公务员培训纲要》指出，到2015年，全国公务员参训率进一步提高，乡镇、街道和公共服务部门基层公务员全部培训一遍。
注重基层公务员选拔，扩展渠道开展公务员遴选工作。2010年开始，国家公务员局在我国部分地区和单位开展公务员遴选试点工作，目前已开展三年多时间，为上级机关遴选了一大批优秀的基层干部，同时也为基层公务员提供了更为广阔的职业发展的空间。各地都在对公务员遴选办法进行积极的探索。北京
重庆公务员考试网职位通过公开遴选四年655名基层区县公务员进入市级机关。辽宁省丹东市积极试行公务员遴选新举措，在参照国家和省公务员遴选工作经验的基础上，对公务员遴选方式进行了一定创新，采用无主题交流和个人能力展示的形式代替以往模式化的考试，测试应试者与遴选职位的匹配性及适应性，考
基层公务员是我国公务员队伍的重要组成部分，其向下根植于众，向上支撑着决策层的运转，基层公务员队伍的稳定与否，素质高低都对公务员队伍整体有决定性的影响。◆
——基层公务员队伍建设谈
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察应试者的综合素质和能力，真正为遴选单位选择适用的优秀人才。
注重基层公务员奖励，开展做“人民满意公务员”活动。全国“人民满意的公务员”评选活动是国家专门针对公务员队伍授予的最高荣誉。自1996年以来，已经举办了七届，共评选出“人民满意的公务员集体”103个，“人民满意的公务员”179名。这项活动在社会上影响非常广泛，产生了良好社会反响。人民满意的公务员大多来自基层，他们在平凡的岗位上做出不平凡的业绩，全心全意为人民服务，弘扬了公务员精神，对基层公务员队伍建设起到了积极的促进作用和广泛的示范效果。
基层公务员面临三大“困境”
由于体制政策和历史遗留等原因，基层公务员存在着许多不容忽视的问题和矛盾，比如工作环境艰苦，工资待遇较低，晋升空间相对狭窄，年龄结构偏老化，学历结构相对偏低，积极性、创造性发挥有限等。
基层公务员待遇面临“不公平性”困境。当前我国公务员工资实行的是以职务和级别为主的职级工资制，公务员的成长发展和物质待遇的改善提高，主要与职务升迁相联系。然而由于受所在机构规格、职数的限制，绝大部分基层公务员只能享受科员、办事员的工资福利待遇。现行制度下公务员基本工资全国统一，津贴、补贴、奖金部分由于基层政府财政来源面窄，基层公务员绩效工资不足，收入单薄，这种偏低的待遇和基层艰苦的工作条件相比形成鲜明反差。另外，我国公务员分类管理不到位，基层乡镇工作
杂、乱、多，综合管理人员与专业技术人员的分类模糊，两类公务员同级、同工、同酬的平均主义使得专业技术类人员无法发挥特长展示才能，获得与能力相称的收入待遇，同在教育、卫生系统有专业技术职称的人员相比工资偏低，心理上感到极不平衡。近年来基层公务员上访要求解决工资待遇低问题日益增多，基层公务员职位专业技术人员流失现象加重。同时，基层政府与省直机关和市级相比待遇相对偏低。以河南新密为例，新密同郑州市和省直机关同级别、同资历的公务员相比，县乡公务员的工资只有他们的三分之二或二
分之一，更没有房改补贴之类的福利。
基层公务员心理面临“职业倦怠”困境。2012年，中国社科院政治学研究所调研组对我国基层公务员心理状况进行调查，结果显示79.89%的基层公务员或多或少存在轻度工作倦怠的现象，表现出重度工作倦怠的基层公务员比例为6.40%。中国公务员心理健康网做的调查显示，当前的公务员心理健康问题堪优，公务员中54.88%处于职业倦怠状态，工作倦怠指数居各行业之首，其中，基层公务员工作倦怠状况尤为显著。重庆市曾进行的公务员心理健康现状调查显示：重庆市公务员总体健康水平低于平常老百姓，其中尤以基层公务员心理健康问题更为突出，严重影响其工作绩效的提高。基层公务员职业倦怠的普遍发生，为我们今后的基层公务员队伍建设敲响了警钟。对于基层
公务员所表现出来的工作倦怠状况如果不加以重视，势必会对其个人发展、对其所从事的公共事业造成损失。
基层公务员晋升面临“职业高原”困境。当前，我国基层公务员成为“职业高原”的高发体，面临职业生涯发展“停滞”的困境。首先，提拔机会有限。由于县乡两级机构设置层次低，在晋升过程中职位有限，除配置少数科级干部外，县级政府工作部门只设1~3名科级非领导职务，而乡镇、办事处不设置科级非领
导职务，造成相当一部分老公务员直到退休还
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22是科员。第二，交流机会少。如前所述，县乡公务员管理单位机构规格低（均为科级）、编制少、领导职数少、非领导职数更少，使一些公务员进入机关后，一直在科员岗位工作，提升交流的机会微乎其微。第三，期望落差大。基层公务员的职责和权力范围仅限于低层级和执行性的内容，与通俗的“官员”有很大的区别，由此产生了期望与现实的不对等。这种“职业高原”困境会引发一系列的消极作用，如工作没有积极性、对工作产生厌倦心理、工作效率低下等，对个体自身的生活工作产生不利，进而对组织也带来损害。
基层公务员队伍未来发展前瞻
基层公务员面临的诸多困境影响了基层队伍的稳定，进而会影响基层政权的稳定和基层政府工作绩效的提高，亟待改进。为此要进行顶层设计，从制度角度加以完善，不断缓解基层公务员的困境，提高这支队伍的稳定性、战斗力和工作绩效。
首先，进一步健全基层公务员的薪酬福利体系，促进分配公平性。
深化公务员分类改革，加快建立和实施专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员
管理制度，建立不同类别基层公务员合理工资待遇；继续提高基层公务员特别是地区偏远、条件艰苦、
环境恶劣的乡镇公务员的基本工资。在提高基层公务员工资津贴的同时，建立优厚的福利待遇，比如山区补贴、住房补贴、医疗补贴、带薪休假、通讯补贴等等，保证基层公务员的福利水平随着经济发展不断提高，并逐步实现规范化、制度化。奖金福利分配与绩效考核挂钩。根据知识、技能与对工作贡献的大小，适当拉开奖金福利的分配。克服“大锅饭”或“论资排辈”现象，引入优胜劣汰的竞争机制，增加基层公务员薪酬福利公平性。科学公平合理的工资制度，对于稳定和吸引高素质人才，建立廉洁、高效的基层公务员队伍，保证政府系统的正常
运行，有着十分重要的意义。
其次，引入EAP援助，加强自我心理调适，促进基层公务员职业期望理性回归。
EAP即员工援助计划，是通过专业人员为组织员工提供的一项系统的、长期的专业指导、培训和咨询计划，旨在帮助员工解决各种心理和行为问题，以提高员工的工作绩效以及改善组织气氛和管理效能。针对基层公务员职业倦怠问题，引入EAP，开辟一条基层公务员个体“负能量”释放通道，疏导因长期工作压力和工作挫败而累积的“负能量”，为职业倦怠的排解提供了一种可行性办法。
最后，搞好基层公务员职业生涯设计工作，避免“职业高原”现象
要尽快实行职务职级并行制度。指在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立一种“职务晋升”与“
职级晋升”并行的“双梯”制度。通过职级与待遇挂钩，完善干部职级晋升制度，改变公务员职业发展阶梯窄、激励方式过于单一的现状。要建立公务员轮岗交流制度。通过轮岗交流解决基层公务员“一岗定终身”问题，有利于公务员拓宽视野、增长见识、提高能力、成长成才，盘活基层公务员资源，让想干事、能干事的优秀公务员脱颖而出，走上更适合、更重要的岗位，有利于激发基层公务员队伍的活力，建设人民满意政府。
（作者系中国人事科学研究院研究员）