京津冀地区是全国人口老龄化的重点区域，北京、天津已提前进入中度老龄化社会，数量庞大的失能失智老人、空巢老人、高龄老人体，对专业化、个性化养老服务的强劲需求，使康养产业成为京津冀具有巨大发展潜力的朝阳产业。大力发展环京津康养产业，是京津冀养老工作协同发展的重要内容，也是河北省积极疏解京津健康养老功能的重大举措，对于满足京津冀老年体日益增长的健康养老服务需求，缓解北京、天津养老服务供给压力，促进河北省产业结构转型升级和经济发展具有重大意义。当前环京津康养产业市场一片繁华，但是，养老人才严重短缺已成为制约产业发展的一大短板，亟待加以研究解决。
一、环京津康养产业项目建设持续推进2015年，北京市决定不再新增大型养老机
构，鼓励北京养老企业在周边的河北、天津建设大型养老中心供北京老人养老。2016年，京津冀三地民政部门共同签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016—2020年）》，明确三地将共同推动养老服务业融合发展，构建环京津康养产业圈，依托石家庄，张家口、承德、唐山、秦皇岛，分别打造医疗保健养老聚集区、候鸟式养老服务区、休闲、养生、娱乐、旅游一体化养老服务片区。与此同时，河北省出台的《河北省“大健康、新医疗”产业发展规划（2016—2020年）》提出，河北省将重点布局环京津健康养老产业圈，着力打造面向京津的养老产业基地。2018年，河北省政府办公厅印发《关于大力推进康养产业发展的意见》，提出打造环京津康养产业平台。近年来，河北省环京津市县按照京津冀及河北省有关布署，抓紧规划、
环京津康养产业人才供需矛盾及破解之策
王艳霞
【摘
要】大力发展环京津康养产业，既是京津冀养老工作协同发展的重要内容，也是河北省积极疏解京
津健康养老功能的重大举措。当前，环京津康养产业人才严重短缺，成为制约康养产业发展的一大短板。文章分析了环京津康养产业的发展现状与养老人才的供需矛盾，针对养老人才政策扶持力度小、专业人才培养与培训不足、技术人才流失严重等问题，提出了相应对策建议：完善养老人才扶持政策，提高行业吸引力，加大养老服务专业扶持力度，扩大人才培养规模，建立多层次在职培训机制，提升养老护理员职业技能，打破医保限制，促进医养结合医疗主体可持续发展。【关键词】环京津；康养产业；养老人才
【作者简介】王艳霞，河北省社会科学院人力资源研究所研究员，研究方向：区域人才开发。
经济论坛Economic Forum
Sep.2019No.9
Gen.590
2019年9月第9期
总第590期
◆智库观点◆
建设各具特的健康养老服务区。石家庄市明确了到2020年建设成为国内一流的健康产业名城、京津冀健康养老休闲产业基地的健康产业发展目标，栾城区大力发展“东方园林万亩森林公园”生态养生产业、中医药健康产业；鹿泉区着力打造医养产业聚集区。廊坊市利用三河市燕郊镇等地的养老资源打造养老产业，燕达国际健康城已开始运营。保定市涿州码头国际健康产业园、高碑店市嘉乐汇养生苑、涞水阅唐山水正在兴建。张家口市确定了打造“一线三片区”的养老空间布局，即京张高铁沿线养老产业以承接北京等外地老人养老为主，崇礼、赤城片区，蔚县、阳原片区，坝上片区依托各自的自然资源禀赋发展特养老产业。承德市精心打造休闲旅游康养基地，丰宁怀特生态观光养老养生产业园、兴隆县将军国际健康城、雾灵山养生谷、承德县旅游文化养生中心等一批健康养老项目正在积极推进，部分主体工程已完成。唐山市曹妃甸区乐家老年公寓、滦南县京东养老集团朝阳老年养老公寓，为京津冀老人打造医养结合型高品质服务项目，吸引了一批京津老人入住。秦皇岛北戴河生命健康产业创新示范区正在抓紧建设，到2030年，全面建成“医、药、养、健、游”五位一体的康养产业格
局。未来几年，雄安新区将打造康养产业“硅谷”，建设集产品开发、数据应用、教学研发的健康养老创新平台。
随着环京津康养项目建设的推进，京津冀跨区域养老优惠政策对接及时跟进。2016年9月，三地联合印发了《京津冀养老服务协同发展试点方案》，确定以三河燕达国际健康城、高碑店嘉乐汇养生苑、天津武清区养老护理中心为试点，推动北京市养老政策外延。2017年9月，试点机构由3家扩展到9家，其中8家在河北。试点机构接收京、津籍老人入驻，可以叠加享受京、津两地针对户籍老年人的床位运营补贴政策。目前，河北省8家试点机构已接收一大批京津地区老人异地养老。2017年年底，京津冀三地民政部门发布《京津冀区域养老工作协同发展实施方案》实施以后，协同发展区域所有养老机构接收区域内老人异地养老，都将叠加享受老人户籍所在地的养老优惠政策。“十四五”期间，环京津康养机构都将开始运营，随着大批京津老人的入住，河北省养老人才的供给将面临严峻挑战。
二、环京津康养产业发展中的人才供求矛盾分析
环京津康养产业的发展目标是“瞄准京津老年高端消费人”，“着力打造国际化、高档化、信息化的绿生态医疗健康和老年养护基地”。随着环京津高端养老项目“井喷式”发展，必将需要大批养老人才提供高质量的管理和服务支持。然而，目前河北省养老人才无论数量还是质量，都无法满足专业化养老服务的需要。
（一）养老人才供求矛盾突出
1.管理人才极其匮乏。环京津高端养老项目的运营管理，需要全方位的复合型人才，管理人才除了爱心、耐心和专业技能外，还要具备较高的综合素质——既要懂老人，又要懂政策，还要懂管理、营销、风险和成本控制等。而目前河北省养老机构的管理者，大多是在各级政府的政策鼓励和引导下，从建筑、餐饮、家政等其他行业跨界而来的投资者，既不了解养老行业的政策法规、运营模式，也不清楚养老服务机构的营销方式、风险管理等，很大程度上影响了养老机构服务质量的提升和企业的可持续发展。养老企业亏损、倒闭现象屡见不鲜。高素质管理人才“一将难求”已成为环京津康养产业发展的痛点。
2.专业技术人才严重稀缺。环京津健康养老市场刚需主要集中在失能失智、半失能老年体，其“七分保命三分开心的”的需求特征，决定了养老服务人才体系必然是偏重于医疗、康复、护理、健康监测管理等专业照护服务；其次是心理疏导、法律咨询、休闲娱乐等精神服务和营养调配、生活照护等生活服务。但目前养老服务机构的专业人才严重缺乏，据调查统计，河北省公办养老机构中，
◆智库观点◆
在职职工取得养老护理、心理咨询、社会工会、康复
医疗等职业资格的不到20%，这一比例在民办养老机
构更低。多数养老机构的人才配置无法达到省规定的
专业人才配备标准，尤其是心理咨询、康复理疗、营
养调配等专业人才更是稀缺，大多数养老机构无法提
供相关服务。这与京津高端老年体高质量、个性
化、多样化的的服务要求，还有很大差距。3.护理人才缺口巨大。据全国老龄办公布的数据，2017年年底，河北省老年人口1332万人，养
老床位41.2万张。入住养老机构的多数为失能、半
失能老人，按照河北省规定的每3名失能老人配备1名护理人员的标准计算，需要养老护理员13.7万名。而目前全省养老护理员只有2万人，缺口超过11万人。
随着环京津健康养老项目的运营，越来越多的
京津老人到河北养老，河北省各类养老人才的供需
矛盾必将进一步加剧，成为养老产业发展的巨大障
碍。只有破局人才难题，才能保障环京津康养产业
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的高质量发展。
（二）养老人才供需矛盾产生的根源
1.养老护理员“两低两高”现象突出。“赚钱不赚钱，全看护理员”。随着“医养结合”的逐渐推行，医护将成为未来养老产业的最大盈利点，而护理员就是能否实现盈利的关键。眼下，环京津健康养老市场对养老护理员专业化、年轻化的需求日益凸显，但河北省养老护理行业人才“两低两高”现象仍然突出，由此导致专业人才与市场化需求相距甚远。“两低两高”的具体表现：一是收入待遇低、劳动强度高。调查显示，目前河北省公办养老院护理员月工资只有1380～1650元（全省最低工资标准），民办养老机构护理员月收入为1500～2500元，效益好的能达到3000元，远远低于保姆的收入。大多数护理员没有养老、失业、医疗保险，只享有意外伤害险。按照河北省规定，护理员与生活能自理的、半失能的、失能的服务对象的配比标准分别为1∶8、1∶5和1∶3，而目前护理员与护理对象的比值都已超过1∶10，有的能达到1∶15，其中包括护理失能、半失能老人。护理人员每天工作时间不低于12小时，没有固定节假日。偏低的待遇和高强度的工作，使下岗人员和外来务工人员对养老护理工作望而却步，他们宁愿做保姆、钟点工，也不愿意从事养老护理工作。二是年龄高、文化水平低。据抽样调查，90%的护理员年龄在40～55岁，有的甚至65岁仍在工作，“老人照护老人”现象并不鲜见。护理员中小学、初中
文化程度的超过85%，低学历、缺专业技能的护理已严重影响到服务质量，无法满足医养结合的护理需要，年轻化、专业化人才供求矛盾异常突出。
2.高校养老服务专业人才供给杯水车薪。面对
京津高消费老年体强劲且紧迫的养老需求，环京津康养产业急需补充“新鲜血液”。然而，由于养老服务是一个新兴的专业，目前河北省开设养老服务相关专业的院校少，人才培养规模小，专业人才供给严重不足。2017年，河北省开设老年服务与管理专业的院校只有4所，老年专业“看好但不看座”，招生难成为常态，如河北工程技术学院2016年该专业计划招生50人，结果只招录到7人，2017年停止招生；承德护理职业学院因招不到学生，该专业设置不了了之；河北女子职业技术学院2017年该专业招录了7人，远远低于44人的招生计划；邢台医学高等专科学校该专业招生计划由2014年的49人减少到2017的30人。目前，全省养老服务与管理专业在校生不到100人，这些学生成为养老企业的“香饽饽”，毕业前一个学期即被抢定一空。
护理专业毕业生是养老产业专业人才的主要来源，2017年河北省共有31所院校开设了护理专业，但其中教学内容涉及老年护理的仅有河北省中医学院、沧州医学高等专业学校和秦皇岛卫生学校。护理专业大学生的就业目标大多定位在医院、医疗卫生保健服务机构等，养老服务机构尚未进入毕业生的择业范围。即使养老服务专业的毕业生，能够留在养老机构工作的也是凤毛麟角。据新华社
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报道，全国职业院校养老专业毕业生，入职养老机构第一年的流失率达到30%，第二年50%，第三年70%甚至更高[1]。专业教育匮乏加上人才大量流失，使环京津康养产业面临着严重的人才瓶颈制约。
3.政府主导的在职培训“粥少僧多”。养老企业负责人及养老护理员的专业化、职业化，已经成为环京津健康养老企业的内生需求。在专业人才供给严重不足的情况下，在职培训成为有效提升从业人员专业水平的主要途径。但目前河北省民政部门确立的养老服务培训基地只有7家（省级3家，市级4家），面向在职人员开展免费职业资格培训及鉴定工作，大部分市、县还没有培训基地。政府主导的培训每年只有一到两次，培训人数仅200多人。养老院负责人和护理员参加培训的机会非常少，特别是基层及小型民办养老机构基本上得不到培训名额。调查显示，一般养老机构中，参加培训并获得初级职业资格证书的养老护理员只占20%，有的甚至一个都没有。在职培训有效提升了护理员的理论与技术水平，规范了医疗操作行为。然而，2017年9月，人力资源社会保障部发布的《国家职业资格目录》，取消了包括养老护理员在内的一批国家职业资格认定，至今，河北省各级民政部门的培训大都处于停滞状态，这对于护理员队伍的专业化建设无异于雪上加霜。一些民办养老机构试图委托当地职业学校进行培训，但苦于无力承担培训费用，民政部门对养老机构自主组织的培训不予补贴。
4.“医养结合”养老机构留不住医疗人才。“有病治病，无病疗养”，医养结合养老模式是近年来国家重点
培育的养老服务新方向，也是环京津康养产业的发展模式。目前河北省已有一大批养老机构内设医务室、护理站，或自建护理院、康复院等。但这些医疗主体均遭遇医保报销限制问题，其中大部分没有医保报销资质，入住老人在卫生室购药不能使用医保卡，卫生室形同虚设，几乎没有赢利。即使有医保报销资质的护理院、康复院，政府部门规定的医保报销配额也非常有限，基本上一两
个月就用完，需要住院的入驻老人因不能使用医保报销，只能转到其他医院，给老人及家属造成很多麻烦。住院老人的流失也切断了养老机构医疗服务的主要收入来源，加之医疗服务只能针对机构内部的老人，不能对外开放，因此，医疗服务本身养活不了自己，养老机构要以养老的收入来养着这个医疗团队和医疗服务。医生、护士的收入无法与当地医院的同行相比，费心竭力招聘来的专家、主任医师等专业人才又纷纷跳槽。医保账户互联互通是河北省环京津地区养老产业发展的基础条件之一，但目前北京老人异地养老就医实现即时报销的只有高碑店嘉乐汇养生苑和三河燕达金年华健康养护中心两家养老机构，其他环京津养老机构均未开通医保异地结算系统，入住的京津参保老人为报销医药费只能两地奔波，很大程度上影响了京津老人的入住率。
5.养老人才政策扶持范围窄、力度小。为有效应对养老人才缺口大，“招不来、留不住”等问题，各地不断加大扶持力度，一些利好政策相继出台。江苏、浙江、广东、辽宁、湖北等省及多个地市，先后出台了养老服务人才扶持政策，涵盖大学生入职奖补、助学贷款代偿和学费补偿，养老护理员津贴、补贴、最低工资标准等内容。除此之外，北京还实施积分落户政策，天津市对人才输出院校、机构给予
奖励。与这些省市相比，河北省对养老人才的扶持力度显得微不足道。近年来，河北省出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《河北省健康养老服务业发展三年行动计划（2015—2017）》等多项关于老龄事业发展的政策文件，其中不乏政府“购买养老培训和评估服务”“提高养老护理从业人员工资福利待遇”等内容，但缺乏相应的实施方案和实施细则。2017年11月，河北省财政厅、河北省民政厅联合下发的《关于深化财政支持养老服务体系建设改革的实施意见》，首次提出了给予养老护理人员一次性补贴：与养老机构签订5年以上劳动合同的本、专科毕业
◆智库观点◆
生，从业满2年的，省级财政一次性补助2000元；取得国家职业资格证书，从业3年以上的一次性补助3000元。政策颁布至今，还没有具体实施。由于国家取消了养老护理员职业资格，职业资格补助如何落实还有待研究。总体来看，河北省的扶持政策范围窄、力度小，远未达到靠政策吸引人才、留住人才的目标。
三、破解环京津康养产业人才供需矛盾的对策建议
环京津康养产业的良性运行和健康发展，必须依靠充足的人才资源作支撑。加强养老人才队伍建设，需要政府和社会各界的大力支持，通过制定、落实养老人才扶持政策，建立完善人才培养、使用、激励机制，优化人才成长环境，才能实现养老人才数量和质量的“双提升”，确保养老人才“招得来、干得
好、留得住”。
（一）完善养老人才扶持政策，提高行业吸引力
健康养老服务是微利行业，养老机构特别是民办养老机构，目前还没有足够的实力用于人才队伍建设，亟需政府完善扶持政策，加大扶持力度，增强行业吸引力，稳定人才队伍。
1.设立养老护理员工资指导价。建议省人社部门会同省老年健康产业协会，研究制定养老护理员工资指导价，可参考广州市的规定，工资指导价不低于当年度当地最低工资标准的1.5倍。加强人社部门和民政部门对养老服务机构工资支付情况的监督检查，把工资支付情况与政府财政给予的养老机构运营资助挂钩。可先在环京津市县进行试点，以缩小与京津养老护理员的收入差距，留住养老护理人才。
2.实施养老护理员补贴、津贴制度。应抓紧落实河北省《关于深化财政支持养老服务体系建设改革的实施意见》，按规定对符合条件的大中专毕业生和持有国家职业资格证书的养老护理员发放一次性就业补助和职业资格补助。在此基础上，研究制订养老护理员岗位津贴、工龄补贴、大学生入职奖补等政策，对持不同等级资格证书（培训证书）的人员，每月给予数额不等的岗位津贴；对长期从事养老护理工作的养老护理员，给予一次性工龄补贴；对入职养老机构的本科、大中专毕业生，给予一次性入职补贴。要加大津贴、补贴额度，使其具备足够的吸引力和凝聚力。
3.举办养老护理员技能大赛和评先选优活动。每年定期举办全省养老护理员职业技能竞赛，推选优秀选手参加京津冀区域和全国比赛。同时开展优秀护理员评选活动。对省级、京津冀、国家级大赛获奖者和评选出的优秀护理员，进行表彰和重奖，授予相应的技能等级，聘请作为实训基地教师，按相关规定申请建立“国家技能大师工作室”，以此激发护理员学技术、练技能的热情，提高他们的职业认同感。河北日报、河北电视台等主流媒体，要及时跟踪报导比赛项目和评选活动，并大力宣传获奖者和优秀护理员的先进事迹，让公众逐渐认识到养老护理工作的重要性，提高对养老护理工作的信任和认同，形成尊重劳动者、尊重护理人员的社会氛围。
（二）加大养老服务专业扶持力度，扩大人才培养规模
1.增强养老服务专业的吸引力。参照河北省师范生的相关待遇，制订有关老年服务专业学生的优惠政策，让学生享受相关补贴，或者直接免去学生的学费。对报考职业院校养老服务专业的学生降低录取分数或注册免试入学、提高助学金、提供无息贷款等，规定学生毕业后必须在养老服务行业工作一定年限[2]。可以借鉴日本的作法，连续在养老行业工作5年，免除所有贷款。贫困地区和环京津市、县可增加养老服务相关专业的招生计划，实行自主招生、定向招生培养。应抓紧在环京津地市大型养老机构建立养老服务实习基地，来基地实习的大中专学生，除了享受河北省现行的高校学生实习补贴外，养老机构还应为其发放实习工资。
2.调动院校开设养老服务相关专业的积极性。
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