作者：田洪明 肖萍
来源：《教育家》 2020年第28期
福田教育局 田洪明 / 中共深圳市福田区委教育工作委员会书记、教育局党组书记、局长
肖萍 / 深圳市福田区基础教育质量监测中心办公室主任
教育的治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。只有区域的教育治理到位，才能实现国家的教育治理体系与治理能力现代化。深圳市福田区以质量监测与结果应用为抓手，在区域教育的治理中进行了大胆的探索，形成了基础性、引领性、创新性、系统性、可行性、可复制性等一系列特征。
提升教育质量监测机构职能，构建教育发展的新关系
“有学上、上好学”一直是区域教育发展的重难点；教育质量监测与评价工作彰显着重要的作用，设置专门的区域监测机构很迫切。深圳市福田区自2008年开始研究与实践探索，2011年成立了福田区基础教育质量监测中心，教育评价从“简单决策”到“系统构架”、从“感性比对”到“理性测评”、从“经验判断”到“科
学实证”、从“关注结果”到“兼顾过程”转变。
从“管”到“治”，转变职能定位。区域教育治理取决于教育行政、社会参与、民主监督的关系处理，政府、学校、社会权责的厘清。区域监测机构作为一种新型关系的连接者，将合理地处理行政、督导、教研的介入、责任与协调。为加大对区域教育治理的力度，福田区监测中心在经历了区教研中心——区教育局——区教育科学研究院等单位管理之后，2018年升格为区政府主管，由分管教育的副区长担任区监测中心主任，办公室设立在区督导室内，推动教育质量从“管理” 走向“治理”。
调和内外关系，建立协同机制。“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。区政府统领的区监测中心，负责协同公共机构和个人，包括教育局与区政府其他部门，如区科技创新局、卫生健康局、文体局等，教育行政内部中的行政、督导、教研、学校，校际之间，学校内外等关系；建立多方面的协作机制，例如，区教育局与区科创局等部门签订了“科教”“文教”“体教”等协同协议，建立“政府取向”与“公共价值取向”并行的治理机制。
确保工作绩效，明晰组织结构。为了践行“教育治理，治的是权力，理的是关系”的理念，明晰行政、管理、研究等多种职能，区域监测机构明晰定位、岗位与职责，如监测决策岗、督导岗、实施岗、数据岗、事务协调岗等，制定了《工作手册》，分别对部门职能、目标、架构、职责、运作流程图等进行说明，确保机构的顺畅运作与绩效。
建立基础教育质量监测体系，挖掘教育发展的新增长点
2017年，教育部印发了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》。我国地市发展不均衡，只有建立与区域发展相匹配的基础教育质量监测与评价体系，才可寻教育的边界、限制“过度教育”问题的发生、消解普遍存在的教育功利主义大潮、回归基础教育本位。区域的教育质量监测体系应包括：监测内容、方式、工具；监测与评价的组织与实施、报告与发布；监测结果的应用与制度保障等多方面。
打造教育质量“活力指数”，建立区域教育的“标准”。福田区从2011年开始建构义务教育质量监测与评价体系，明确教育质量不仅是结果质量，还包括过程、结构质量；在结合上海等发达地区的“教育绿指标”和“教育健康体检指数”的基础上提出了“福田教育活力指数”。“活力指数”意在彰显经济特区中心城区的教育发展状况，它包含“学生的发展因素”和“影响学生发展的因素”两个层面的若干维度，后者包括“质量形成的过程与成本”以及“影响学生成长的环境因素”。透过指数，可探索区域教育发展标准，追求卓越绩效。
形成“一核多辅”监测模式，打造质量提升的“解码器”。国家义务教育质量监测是改变教育价值取向的“指挥棒”，也是诊断区域教育质量状况的“体检仪”，每个区域有责任和义务参加，而且应从监测结果出发，挖掘区域教育的密码，解开、破译，编制密码器，形成密码本。福田区从2011年开始，已经6
次参加国家义务教育质量监测，2019年还增加了样本量以及个性化问卷；另外还参加了省、市组织的监测项目，自主开展了教育过程性数据采集项目。
一是构建监测工作体系：为使区域监测工作有序开展，福田区确立了“一核多辅”的监测工作体系，统筹协调各项监测工作。“核”即参加国家义务教育质量监测；“辅”则以国家义务教育质量监测结果为出发点，针对呈现的突出性问题、重点性项目进行细化、跟踪的个性化监测，包含省、市、区、校级的阶段性监测和过程性监测。“辅”是“核”的拓展与补充，并相互印证，例如，每年开展学习品质、视力、体质等监测，从多角度、多途径进行诊 断与改进。
二是搭建大数据平台：福田区与智慧城区发展相配合，借助“区块链技术”、5G 等技术， 搭建实现教育数据共享、关联、查询、跟踪、智能分析、可视化等功能的大数据平台，实施及时监控与发布。平台不仅完善学生综合素养大数据，探索生涯规划的有效对接；而且有助于研究学生在“活力指数”各个方面的状态是如何形成的，以翔实的数据为基础，揭示区域教育发展规律，寻求发展之路。
完善区域教育监测制度，促进监测成为教育的“常态”。为确保基础教育质量监测工作常态化，福田区从2011年开始建构基础教育质量管理机制，且在监测结果应用过程中不断完善。例如数据采集与管理制度，使监测工作规范化；报告研读与发布制度，使监测结果更清晰化；应用改进与反馈制度，使监测结果应用精准化；效果评估与问责制度，使监测结果应用过程实效化。
缔造基础教育质量监测团队，赋能人力资源的新样态
为更好发挥教育质量监测结果应用的组织、服务、指导和引领作用，缔造一支强有力的骨干团队最为关键。福田区监测结果应用的骨干团队成员从“自我赋能”到“组织赋能”，从“观望”到“主动”，打通“自下而上”与“自上而下”的通道，体现了“管理不再是命令和管控，而是转变为授权与赋能”，监测结果的应用提供了思想、行为和情感的方向。
“数据玩家”，挖掘自主成长的内驱力。为解决“看不到报告、看不起数据、看不懂图表、看不透问题”的现象，以少数影响多数、局部影响整体，区监测中心2013年开始根据自觉自愿的原则，组建了一支由不同学段、学科、职位的教师构成的“基础教育质量监测核心团队”——“数据玩家”。团队制定了“章程”，从“俱乐部管理”逐步走向“项目管理”，以“积分制”进行评价，利用异质组合的差异优势驱动自我成长，随着团队的不断扩大，形成了“实验基地学校”“问题解决虚拟研究所”，以学校内、跨校联合的纵横交错结构，极大地推动了“玩家”到“专家”的升华， 成为教育质量监测结果应用中不可或缺的力量。
“标准和要求”，启动教育发展的强引擎。为加大监测结果应用的力度，福田区行政干部、校长、教研员、责任督学等成为了关键人员，并提出了新的标准和要求。“有鲜明数据意识，才是合格干部；拥有并利用数据思维去管理，才是好领导”，改变行政决策方式，提升了决策的有效性、针对性和精准性；改变教研员的视导、督学的督导方式，实施精准指导与督导；改变校长的领导方式，打通了监测结果应用的最后一公里。
挖掘监测结果应用的路径，激活教育发展的新动力
教育发展需要各子系统提供动力，形成“动车组”。区域教育质量监测结果的应用，对于诊断和评价系统的动力结构、效能有着积极的作用。教育部基础教育质量监测中心针对监测结果应用提出了五个基本步骤，在此基础上福田区增加了：研读报告、厘清问题、制定台账、教研跟进、督导干预等环节（如下图 ），明确了螺旋式推进过程中的责任与协同关系。
正视问题，实现公开。诊断需要勇气，面对诊断结果需要担当。区域监测结果的应用不仅要挖掘优势、推广经验，更重要的是敢于直面问题、勇于突破。福田区不断盘活监测数据、厘清教育的基础性与发展性问题、真实问题与伪问题，例如区域校级差异较大、学生的科技素养与城市经济发展不匹配、艺术教育的“个性化”突出，“普及性”存在差距等，洞见教育的真实，及时公开数据、行动和效果。2018年福田区举行的“基于问题的改进行动”，从问题普查行动开始，到最后的“督学面对面”公开展示，历时一个学期，监测、行政、教研、督导、学校“五位一体”，共举行 342 场次活动。2019年福田现场会的主题是“明主张、寻问题、探路径”，彰显着直面问题的胸怀、责任与担当。
项目联动，高度协同。国家监测结果显示的学业负担过重、近视率高等社会热点问题，在全国范围内应有普遍性和特殊性、基础性与发展性之分。因此不同区域，需要根据区域的具体情况理性对待。福田教育充分发挥了协同的作用，开启了数据驱动、行政推动、多方联动、学校主动、聚焦行动的工
作模式，在项目规划、课程设计、师资培训等方面积极主动统筹、合力推动。例如对“防近”项目，一是区监测中心将近几年的视力数据进行全方位的统计分析，并按学校制成了“视力地图”，做到视力数据全息化；二是区教育局与区卫健局签署了《卫教协同》，共同制订《福田区学生近视等常见病和健康因素监测与干预工作推进方案》等；三是卫健局协同疾控中心、眼科医院等单位，建立家、校、社区健康服务中心、卫生部门等多方联动的机制，做到“一人一档，分类管理”；四是学校实施一系列防近措施，例如改变教室灯光与桌椅设计、增加课余时间等；五是建立“青少年近视监测评估系统”，做到监测、预警、干预一体化。各个协同部门积极主动地承担了教育的责任，共同推动了区域教育的发展。
示范引领，打造标杆。福田区倡导“数据不是终点，而是教育发展的新起点”，不仅突破以监测结果作为“评价”依据带来的纠结，而且以数据作为教育战略、策略调整的一个基础性的依据。例如基于监测数据分析，实行了“名校+”“智库+”“名企+”等学校联盟式发展策略，启动了“城中村品牌学校联盟质量提升行动”等，监测结果充分验证了行动效果。2019年，粤港澳大湾区、中国特社会主义先行示范区确立，福田教育瞄准新起点、新高度，主动适应深圳中心城区功能定位，率先提出建成四个示范区，以“国家义务教育质量监测结果应用示范区”的建设为引擎，发挥基础性、先导性、联动性和促进性的作用，推动“区域义务教育优质均衡发展”“区域教育治理现代化”“AI赋能教育发展”三个示范区的建设，努力为中国基础教育改革发展提供“福田方案”，树立“福田样板”。区域教育是一个自我迭代、自我完善的系统。福田区充分发挥教育质量监测的作用，在组织结构上突破传统，形成“一个中心、统一指挥、多
方联动、协同推进”，改变“垂直管理模式”，理顺了教育的责任与关系，激活了教育资源，赋能教育相关的子系统，共同的目标与共同的价值观，加速治理现代化，迈步走向教育现代化。
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