摘要
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会制度发展与完善的程度是衡量社会主义民主政治发展水平的重要尺度。随着当代中国政治体制改革和社会主义民主建设的逐步推进，人民代表大会制度也在不断发展、日趋完善。但不可否认的是，由于历史和现实的种种原因，人民代表大会制度的发展和完善依然面临着诸多问题。为了有效地坚持人民代表大会制度，就必须通过制度创新，进一步完善人民代表大会制度。本文从人民代表大会的内涵出发，论述其发展概述，分析其存在问题，提出完善建议，具有重要的理论和现实意义。
关键词 人民代表大会制度 内涵 发展 问题 完善
一、绪论
（一）研究的目的和意义
人民代表大会制度是中国共产党领导人民创建的、具有中国特也是适合我国国情的根本政
治制度，是保证人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。半个世纪以来，人民代表大会制度在探索中前进，在发展中完善，经历了不平凡的历程，如今它已深深根植于中国大地，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。在这一制度的发展历程中，中国共产党作为马克思主义政党，在引领人民进行实践探索的同时，善于从理论上探求民主政治和政权建设规律，并从对历史规律的认识和把握中到未来前进的正确方向、道路与经验，不断开辟人民代表大会制度建设的新境界。
近些年来，国内学术界对如何完善和发展人民代表大会制度的研究方面做出了一些有分量的成果，但对人民代表大会制度理论的形成和演变尚缺少系统的梳理。由于人民代表大会制度的发展是以观念的变革和理论的创新为先导，所以，脱离了政治思想的发展，对人民代表大会制度的理解和实践就不会深入。
（二）文献综述
1、关于坚持和完善人民代表大会制度重要意义的研究
对于坚持和完善人大制度的重要意义，不同时期不同的学者从不同角度进行了研究，当前学者们主要是从扩大人民民主，提高党的执政能力及依法治国的角度来认识的。
钟人平认为:人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，而人民代表大会制度又是人民当家作主的最重要的形式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是全国各族人民管理国家的基本组织形式，是我们党在政权建设中走众路线的最好的、最有效的形式，是扩大人民民主的重要途径。侯少文《坚持和完善我国的人民代表大会制度》认为:人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它作为一种权力配置和运作的形式，有着与西方权力制衡模式截然不同的自我特，充分、高效地体现了人民当家作主的理念。渐进有序地发展人民民主，有利于实现党的领导。坚持和完善人大制度，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度通道。
金太军认为:我国人民代表大会制度是代议制的具体形式，是中国特政治文明的主要制度形态，它的发展和完善是衡量我国政治文明建设水平和完善程度的重要标志，是推动新世纪中国政治文明发展的最宝贵的体制内政治资源之一。
谢岳在《完善人代会制度:中国政治体制改革的当务之急》一文中指出，人民代表大会制度的完善可以促进党内民主的进一步发展，有助于以党内民主带动人民民主。林振坤认为:坚持人民代表大会制度，发挥人大的法定作用，是科学执政、民主执政、依法执政的内在要
求。人民代表大会制度作为人民当家作主的重要途径和最高实现形式，它的法定作用得以充分发挥，是社会主义民主政治建设向着制度化、法制化和规范化发展的重要标志。还有学者从人大制度与社会主义和谐社会的关系、人大制度与科学发展观的关系探寻当前坚持和完善人大制度的重要性。
2、关于人民代表大会坚持和完善中存在的问题的研究
对于人大制度在坚持和完善中存在的问题，学者或人大工作者们大多从某一角度出发指出某一方面存在的问题。
崔英楠、郭殊在《充分发挥人大在和谐社会建设中的立法职能作用》一文中指出了人大立法方面存在的问题。1.法律体系建立方面:法律体系建设的现状与当前构建和谐社会的战略要求有着一定差距和不足。具体表现在:1)公法、私法划分方法未能得到明确的体现和反映。2)私法领域，即民、商事领域的立法工作仍显滞后，不符合近些年社会主义市场经济快速发展的需要。3)社会法在中国立法进程和规划中仍显欠缺，特别是经济立法尤其明显。4)我国始终没有建立起判例制度。2.法制统一方面:第一，立法法的某些部分存在合宪性上的疑义。第二，部门对立法权分割的现实得到了立法法的确认。第三，地方利益对立
法的驱动。第四，立法责任问题未在立法法中得到规定。3.经济立法与社会立法不协调。薛佐文的《对立法权限度的法理思考—专论全国人大与全国人大常委会的立法权限》也指出了人大立法中存在的问题。
朱玉兰从人大代表与选民的联系角度指出了人大制度存在的问题:即联系形式较单一;联系内容不广泛;联系成效不明显;联系范围不普遍。雷伟红在《改善人民与人大代表关系的法律思考》一文中也从这一视角考察了人大代表与人民关系方面存在的问题。
陈伯礼在《我国人大代表提名制度缺陷分析》中论述了我国人大代表提名制度中存在着候选人资格过宽、事先确定代表阶层构成比例限制选民自由提名、执政党提名过多、确定正式候选人过程缺乏操作性及对选民自荐缺乏规定等问题。
陈肖沫指出我国的人民代表大会制度还不够健全，在一些具体制度方面还有缺陷。宪法和法律所规定的一些制度实施得并不理想，甚至还有相当大的差距。如人大对宪法和法律实施的监督，对政府、法院、检察院工作的监督，没有完全落实。有些工作制度，如代表如何联系选民、接受选民或选举单位的监督，人大常委会委员如何进一步实行专职化、比较年轻化等，则需要在实践中继续探索、总结，使之逐步建立健全起来。
周世煊、陶岳潮在充分肯定了我国人大制度完善和运行中取得成就的同时，比较宏观地指出了其中存在的问题:人大制度的理论构想和实际运作、宪法的有关规定与宪法的有效实施都存在一定的差距;有相当一部分人对人大制度还不了解、不关心。盛正德在《人民代表大会制度中需要完善的若干问题》中也考察了人大制度存在的主要问题。
二、人民代表大会的内涵和实质
（一）内涵
我国的人民代表大会制度，是根据一切权力属于人民的原则，经过民主选举产生国家权力机关，并由权力机关产生其它国家机关，按照民主集中制的原则，实现人民当家作主的政权组织形式和运行机制。按照我国宪法的规定，人民代表大会制度的涵义主要有以下几个方面:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督;人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题:中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。另外，国家对聚居的少数民
族实行地方民族区域自治，自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有一般地方国家机关的权力外，还享有宪法赋予的自治权，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
（二）实质
人民代表大会制是我国人民在长期的革命斗争实践中创建的国家政权组织形式，是实现人民当家作主的一种根本政治制度，其实质是民主政治，即通过人民代表大会制度，在国家政权建设上实行最广泛的民主，保证人民充分享有和行使民主管理国家事务的权利。曾指出:“我们的社会主义民主，是全国各族人民享有的最广大的民主，它的本质就是人民当家作主。”他还指出:“充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政权建设和政治体制改革的根本出发点和归宿。”①由于中国人口众多，不可能通过“直接民主’，，由全体人民亲自来掌握国家政权、行使国家权力。人民只能选举少数人作为他们的代表，组成代议机关，代表人民行使国家权力，即“代议民主”。在我国，人民对国家权力的行使，是通过间接的代议制(人民代表大会制)的形式来实现的.通过民主选举产生各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础产生其他国家机关，组成统一协调的国家政权机关体系来管理国家事务。
人大制度的基本架构就是，人民—人民代表—人民代表大会—其他国家机关，人民和全体代表及其所组成的代表大会从某种意义上看又是一种权力委托的关系。委托，即人民把属于自己的权力委托给自己选出的代表，由这些代表组成人民代表大会去行使国家权力。这就意味着人民始终是国家权力的主人，人民经过选举，委托出去的只是国家权力的使用权，并非是国家权力的所有权，所有权始终保留在人民手中，这才是真正意义上的人民民主。权力委托的目的很明确，那便是让国家权力得到正确和有效的行使，最大限度地保障公民的基本权利。一方面各级人民代表大会都是由人民通过民主选举方式选举产生的，人民代表大会代表人民行使国家权力;另一方面人民代表大会还要向人民负责，接受人民的监督，如果人民授予的权力受到了滥用、误用这显然有悖于人民主权的原则。
三、人民代表大会制度的发展概述
（一）人民代表大会制度的建立
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，这次会议宣告了中华人民共和国的诞生，从此中国人民成为国家的主人。会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，
选举了第一届政协全国委员会和中央人民政府委员会。《共同纲领》确定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的政权组织形式，它标志着新中国民主政治的开端。
《共同纲领》虽然确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式，但由于当时实行普选的条件还不够，于是采取了召开各界人民代表会议的过渡方法。各界人民代表会议这种组织与人民代表大会相比，其不同点在于:它出席会议的代表不是由选举产生，而是由各界人民协商产生的，其中一部分还是由政府邀请的;它近似于人民民主统一战线的形式，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时，才成为过渡性质的权力机关。它为人民代表大会的建立，准备了条件，积累了经验。
1953年下半年到1954年上半年，我国在全国范围内进行了第一次空前规模的普选。在普选的基础上，逐级召开了地方各级人民代表大会。1954年9月，在各级人民代表大会召开的基础上，正式召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，这就标志着我国人民代表大会制度的正式确立。这次会议制定了新中国的第一部宪法，对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常
委会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。按照宪法规定，由全国人民代表大会产生了中华人民共和国主席和全国人大常委会、国务院、、最高人民检察院等国家机关。与宪法相配套，还制定了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律。我国以人民代表大会为基础的国家政权制度全面建立起来，从此在国家政治生活中发挥了它应有的作用。
（二）人民代表大会制度的发展
1954年9月至1957年上半年，是我国人大制度一个比较好的发展时期。在这三年当中，我们党和国家比较重视发挥人民代表大会制度的作用，人大的工作相当活跃，立法、监督和代表视察等都取得了一定的成效。其间，人大会议能如期召开，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的各项职权，决定了一系列重大问题，制定了包括1954年宪法在内的多部法律，推动了各项建设事业的健康发展。
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